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离婚损害赔偿中第三人之可诉性研究/王维永

作者:法律资料网 时间:2024-07-05 04:13:36  浏览:8568   来源:法律资料网
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           离婚损害赔偿中第三人之可诉性研究
               ——兼论《婚姻法》第四十六条的缺陷与修改

  按照我国《婚姻法》第46条的规定,凡因重婚、有配偶者与他人同居、实施家庭暴力以及虐待、遗弃家庭成员四种情形之一导致离婚的,无过错方有权请求赔偿,从而确立了我国离婚损害赔偿制度。按照上列的四种法定情形,其性质既属于故意之过错,又属于侵权之过错。而对于此种明知故犯的侵权行为,法律却限定只能在配偶之间主张损害赔偿,而不允许向配偶之外的共同侵权第三人主张权利,显然既不符合侵权法的立法宗旨,又有悖于中华民族的传统婚姻道德及社会主义公德。本文拟就这一问题进行分析研究,以期引起国家立法机关对这一问题的关注。

  一、我国现有法律关于离婚损害赔偿的制度设计

  (一) 我国婚姻法的规定

  我国“50婚姻法”和“80婚姻法”均无离婚损害赔偿的规定。2001年4月28日九届全国人大常委会第二十一次会议通过的关于修改婚姻法的决定中,增加了离婚损害赔偿即过错赔偿的内容,并作为修改后的婚姻法第四十六条之专条规定,全文如下:“有下列情形之一,导致离婚的,无过错方有权请求损害赔偿:(一)重婚的;(二)有配偶者与他人同居的;(三)实施家庭暴力的;(四)虐待、遗弃家庭成员的。”该条之所以如此规定,就修改婚姻法的背景看,从“80婚姻法” 到2001年修改婚姻法的20年中,我国的婚姻家庭情况发生了重大变化,家庭暴力及婚外性行为(主要表现为有配偶者与他人同居及重婚)已成为动摇社会主义婚姻家庭制度的两大毒瘤,被列为当时立法中总结出的六大问题之核心(其他四个方面包括离婚妇女的财产得不到保障、对子女探望权难以实现、婚姻家庭不稳定诱发青少年违法犯罪及老年人的赡养得不到保障)。因此,修改婚姻法时确立离婚损害赔偿制度,是人民的呼声和社会生活的需要,也是婚姻立法的一大进步。

  (二) 三个司法解释的规定

  为有效推进婚姻法的贯彻实施,最高人民法院于修改婚姻法的当年、2003年和2011年先后出台了三个关于适用婚姻法的若干问题的解释,作为婚姻法的配套规范,指导、统一全国婚姻家庭审判工作。其中,直接涉及婚姻法第四十六条的内容分布如下:

  解释(一)涉及五条内容:第一条对婚姻法中的“家庭暴力”进行了界定,即指“行为人以殴打、捆绑、残害、强行限制人身自由或者其他手段。”第二条对婚姻法中的“有配偶者与他人同居”进行了界定,即指“有配偶者与婚外异性、不以夫妻名义,持续、稳定的共同生活。”第二十八条对《婚姻法》第四十六条中的“损害赔偿”进行了界定,即包括物质损害赔偿和精神损害赔偿,并指明凡涉及精神损害赔偿的适用最高法院《关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》(法释[2001]第7号)。第二十九条对婚姻法第四十六条的“赔偿主体”进行了界定,规定“承担婚姻法第四十六条规定的损害赔偿责任的主体,为离婚诉讼当事人中无过错方的配偶。”第三十条专门规定了人民法院“告知”义务,即受案法院应当在受理离婚案件时,将婚姻法第四十六条等规定中当事人的有关权利义务,书面告知当事人,并区别三种情况进行程序性处理。

  解释(二)涉及两条内容:第一条规定,当事人起诉解除同居关系的,法院不予受理;但属于“有配偶者与他人同居”的,应当受理并依法予以解除,这是关于立案审查的程序规定。第二十七条规定,当事人在婚姻登记机关办理离婚登记后,又以婚姻法第四十六条为由向法院提出损害赔偿请求的,法院应当受理,但当事人协议离婚时已明确表示放弃该项请求或办理离婚登记一年后提出,则不予支持。该条是关于自愿登记离婚后损害赔偿请求权的救济途经,含有三层意思:一是当事人登记离婚后仍有权提出损害赔偿请求;二是当事人协议离婚时明确放弃该权利的法院不予支持;三是登记离婚后的时间限制,即一年内主张侵权赔偿,过期则不予支持。

  解释(三)涉及一条内容即第十七条规定:“夫妻双方均有婚姻法第四十六条规定的过错情形,一方或者双方向对方提出离婚损害赔偿请求的,人民法院不予支持。”该条实际上是重申婚姻法第四十六条关于请求损害赔偿之主体只能是夫妻间的“无过错方”,也重审了解释(一)第二十九条主张损害的权利主体为离婚中的“无过错方”,表明有过错的配偶则不能主张离婚损害赔偿请求权。

  (三) 综合上列婚姻法及三个司法解释的规定,能够准确定位离婚损害赔偿的权利主体,乃婚姻法第四十六条之规定,即赋予了“无过错方”的侵权请求权。而解释(一)第二十九条则明确规定了离婚损害赔偿的责任主体,即离婚诉讼中“无过错方”之配偶,而不能向配偶之外的侵权人主张求偿。这是因为,解释(一)的该条规定已经从来自最高法院业务部门的理解中获得答案:一是最高法院刘春银法官在对解释(一)的理解与适用中明确指出:“该条所称的无过错方为合法婚姻当事人中无过错一方,且该项请求权只能向自己的配偶提出。”[1]二是最高法院民一庭负责人就解释(一)答记者问中明确说明:“无过错方的此项请求只能以自己的配偶为被告,不能向婚姻的其他人提出”[2]。这就表明,修改婚姻法所增设的离婚损害赔偿制度,当事人求偿权之行使和侵权责任之承担,均只能限于离婚的配偶之间,而不能牵涉第三人。笔者认为,此确系婚姻法第四十六条的立法本意。因为,最高法院民一庭负责人就解释(一)答记者问中已经十分明确的指出:“实践中有些人认为该条规定可以适用于不告自己的配偶,而是告第三者,或者把配偶和第三者都作为被告,根据立法的本意,这些理解都是不正确的”[3] 。

  二、我国现行法律设计离婚损害赔偿制度之问题分析

  如前所述,从国家立法机关修改婚姻法的历史背景看,1980年到2001年这20年间,改革开放和经济发展给国家开辟美好前景的同时,触动了社会主义婚姻家庭制度的变化,不稳定因素与日俱增,如婚外性行为、家庭暴力、虐待遗弃家庭成员等逐趋严重。为遏制这些现象,立法机关倾听了社会呼声,在修改婚姻法时创设了离婚损害赔偿制度,并将其纳入第五章“救助措施与法律责任”的专章规定。这一救助措施的设定,不但在当时是一种立法上的创举,而且10多年的实践证明,也发挥了一定的救助功能。但由于当时的历史条件限制,立法不可能一步到位,也很难作到完全性突破,因而不应当求全责备。然而10多年的司法实践证明,这一制度本身的缺陷,尤其是离婚损害赔偿中第三人的侵权行为无法规治,制约了离婚诉讼中无过错方的权利救济,助长了婚姻法第四十六条4种情形的蔓延和加剧,影响了社会主义婚姻家庭制度的稳定与巩固。具体分析如下:

  第一,助长了侵权第三人损人利己的恶行

  从现实生活言,第三人与配偶的一方(即过错方)共同侵权,或重婚,或与之同居,或鼓动过错方实施家庭暴力,或唆使过错方虐待遗弃家庭成员,多数情况下婚姻法规定的离婚损害赔偿的四种法定情形都有表现,有些第三人的恶劣程度甚至较之于过错配偶有过之而无不及。事实上,第三人已经成为侵犯我国配偶权的帮凶,甚至成为我国婚姻家庭解体的罪魁祸首。就是这样一个损人利己的第三人,法律不但不予以惩治,而且还被排除在离婚损害赔偿的责任主体之外,这无论从道德角度还是法律角度,都是说不通的,往往引起民众对法律的不理解和不信任。

  第二,有悖于侵权责任法的基本原理

  2009年12月26日第十一届全国人大常委会第十二次会议通过并于2010年7月1日起施行的《侵权责任法》,其宗旨在于保护民事主体的合法权益,明确侵权责任,预防并制裁侵权行为,促进社会稳定。[4]为贯彻这一立法宗旨,该法规定了一系列原理、原则、规则与方法,仅适用离婚损害赔偿的侵权第三人的,即有以下精神:一是,有过错即应承担赔偿责任。侵权责任法第六条规定:“行为人因过错侵害他人民事权益,应当承担侵权责任。”第三人明知其行为侵犯了婚姻当事人的配偶权、婚姻家庭权以及名誉权和财产权等,却故意为之,理当对自己的不法行为承担侵权责任。二是,共同侵权应当承担连带责任。第三人与配偶一方共同侵害配偶另一方的合法权益,因而第三人应当受到离婚损害赔偿的无过错方的同案起诉,承担共同侵权损害的赔偿责任。三是,《侵权责任法》的利益平衡功能要求,《侵权责任法》强调损害填补或补偿功能,目的在于对受到损害的民事权益进行保护,旨在使其得以补救与修复。[5]另一方面,要求对侵权行为人施以制裁,否则不能平复受害人遭致的创伤,这就必然要求第三人同案接受司法制裁,以实现侵权责任法的利益平衡功能。如果说,“不允许任何人从自己的过错行为中获得好处”,是一个古老的自然正义法则,那么,任何人不得因自己的不法行为免受追究,则应作为现代司法正义之法则。

  第三,制约了无过错方的正当权利救济

  众所周知,离婚损害赔偿之诉中的“无过错方”,实际就是婚姻与家庭不幸中的受害人,他(她)之不幸是由于自己的配偶与第三人勾搭成奸并促使其家庭破裂、婚姻解体。从某种程度讲,第三人的恶行甚至比自己的配偶更无耻,更可恶。一个好端端的家庭破裂了,原本恩爱的夫妻感情死亡了,其内心之痛、离弃之恨是无法用语言表达的。面对受害人的这种无助处境,代表人民意志的法律却不准受害人向侵权第三人起诉,在第三人免除侵权责任的前提下,受害人的正当权益何以实现,且不说索赔无望,甚至连法定的赔礼道歉、消除影响等道义上的安抚都无法获得。法律之正义何以体现?

  第四,加剧了社会主义婚姻家庭的不稳定

  笔者研究发现,我国从“50婚姻法”到“80婚姻法”的30年大跨度中,我国婚姻家庭的保守型状态,使我国婚姻家庭在这一时期相当稳定和谐,即使局势动荡多变,如建国初期的公私合营、社会主义改造、三反五反及反右、大跃进、三年自然灾害以及“文革”十年内乱的痛苦经历,夫妻和谐,家庭稳定,在建国60多年中离婚率最低,成为我国婚姻家庭稳定和谐的“黄金时期”。[6]而“80婚姻法”到2001年修改婚姻法的20年中,随着经济社会的发展,人们的思想观念也发生了变化,反映在婚姻家庭上即是动荡与不安,2001年到现在更是恶作剧式的巨变。据媒体透露,仅2011年的一季度,我国就有46.5万夫妻办理了离婚登记,平均每天有5000多个家庭解体,较2010年同期增长17.1%。[7]

  三、婚姻法第四十六条立法修改之必要性与可行性

  从理论上说,法律规则从其颁布时就是过时的,法律漏洞是绝不可避免的。[8]其原因在于,法律规则的相对稳定与社会发展之快速所形成的不协调性。正因为如此,有学者发出感叹,认为法律应当具有成长的品质,不但要规范现在的社会,还要引导社会的发展。[9]就本文所论离婚损害赔偿中第三人的侵权责任之承担,当时规定不作为侵权主体参与诉讼,可能具有其合理性,但十多年的司法实践证明确有不合理性,且其可诉性无可置疑,因此,婚姻法第四十六条的修改巳经具备了必要性和可行性。

  (一) 婚姻法第四十六条修改之必要性分析

  首先,婚姻法修改在前,宪法修改在后,婚姻法第四十六条的再修改具备了宪法根据。根据2004年3月14日第十届全国人大常委会第二次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第二十四条规定:宪法第三十三条增加一款,作为第三款:“国家尊重和保障人权”。因此,人权入宪是本次修宪的标志性亮点,宪法作为国家根本大法,对其他部门法的制定、修改或废除具有决定性、引领性作用,给婚姻法的修改奠定了基础。而且,强化广大妇女这一社会弱势群体的权益保障,本身即是宪法人权保障精神之体现。因此,婚姻法相关条文的再修改,已属顺理成章之事。
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广东省农业机械管理条例

广东省人大常委会


广东省农业机械管理条例


  (2005年9月23日广东省第十届人民代表大会常务委员会第二十次会议通过)

  第一章 总 则

  第一条 为加强农业机械管理,促进农业发展,推进农业机械化,保障人民生命和财产安全,根据国家有关法律法规,结合本省实际,制定本条例。

  第二条 本条例所称农业机械,是指用于农业生产及其产品初加工等相关农事活动的机械、设备。

  第三条 在本省行政区域内从事农业机械生产、销售、维修、使用和管理活动,适用本条例。

  第四条 县级以上农业(农业机械)行政管理部门主管本行政区域的农业机械管理工作。负责农业机械安全监督管理的机构按照本条例规定,做好农业机械安全监督管理工作。

  公安、交通、质监、工商等部门按照职责分工,负责农业机械管理的有关工作。

  第二章 农业机械推广与社会化服务

  第五条 县级以上人民政府应当把农业机械化工作纳入国民经济和社会发展计划,完善农业机械技术推广体系和社会化服务体系,鼓励和支持科研单位、农业机械生产企业研制、开发、生产、引进、推广先进适用农业机械新技术、新产品,提高农业机械化水平。

  第六条 省人民政府和有条件的市、县人民政府应当对农民购买政府支持推广的先进适用的农业机械给予补贴。

  省农业行政管理部门应当会同有关部门及时确定、调整和公布支持推广的先进适用的农业机械产品目录。县级以上农业(农业机械)行政管理部门应当定期将产品目录通过公告栏、网上发布等方式公布。

  具体补贴办法按照国家和省的有关规定执行。

  第七条 推广农业机械产品,应当经过试验证明在推广地区具有先进性和适用性。

  任何单位和个人不得强迫或者变相强迫农民和农业生产经营组织购买其指定的农业机械产品。

  农业机械推广者应当免费向农民和农业生产经营组织提供技术示范、指导和信息服务。不得提供虚假信息,不得有欺诈行为。

  第八条 农业机械作业服务执行国家和省制定的质量标准;尚无标准的,当事人可以约定服务标准。

  作业服务质量不符合前款规定标准的,应当返工或者减收服务费;造成损失的,应当赔偿。当事人另有约定的从其约定。

  第九条 农业机械跨区作业,各级人民政府及有关部门应当予以支持,任何单位和个人不得阻碍、刁难。

  跨区作业的联合收割机和运载跨区作业的联合收割机、插秧机的车辆在收费公路(包括桥梁、隧道)上通行,免交通行费。

  第三章 生产、销售与维修责任

  第十条 生产农业机械产品,应当具备相应的生产条件,按照产品标准生产和检验。

  销售农业机械产品,必须有产品检验合格证。

  生产者、销售者对其生产、销售的产品质量负责,在保证期内按照规定或者约定对其销售的产品实行包修、包换、包退。

  第十一条 禁止生产、销售下列农业机械产品:

  (一)国家明令淘汰的;

  (二)假冒他人品牌、厂名、厂址的;

  (三)无产品检验合格证或者不符合产品标准的。

  第十二条 从事农业机械维修,应当具备与维修业务相适应的仪器、设备和具有农业机械维修职业技能的技术人员,保证维修质量。维修质量不合格的,维修者应当免费重新修理;造成人身伤害或者财产损失的,维修者应当依法承担赔偿责任。

  第四章 安全监督与事故处理

  第十三条 拖拉机、联合收割机应当经负责农业机械安全监督管理的机构登记后,方可使用。登记之前,需要临时使用的,必须取得临时牌证。

  第十四条 申请拖拉机、联合收割机注册登记的,应当提交以下证明、凭证:

  (一)所有人的身份证明;

  (二)购机发票或者其他来历证明;

  (三)出厂合格证明或者进口凭证;

  (四)法律、行政法规规定应当提交的其他证明、凭证。

  负责农业机械安全监督管理的机构应当自受理申请之日起五个工作日内审查,符合前款规定条件的,予以登记并发放登记证书、号牌和行驶证;不符合前款规定条件的,不予登记并书面说明理由。

  第十五条 已经办理注册登记的拖拉机、联合收割机,有下列情形之一的,应当办理相应的登记:

  (一)所有权发生转移的;

  (二)登记内容变更的;

  (三)用作抵押的;

  (四)报废的。

  第十六条 驾驶拖拉机、联合收割机,应当向负责农业机械安全监督管理的机构申领驾驶证。

  负责农业机械安全监督管理的机构应当对符合国家规定的驾驶许可条件的申请人进行考试。考试合格的,在五个工作日内核发驾驶证。

  第十七条 负责农业机械安全监督管理的机构应当按照国家规定定期对拖拉机、联合收割机进行安全技术检验,对驾驶证实施审验。

  拖拉机、联合收割机未经检验,驾驶证未经审验,或者检验、审验不合格的,不得继续使用。

  第十八条 在允许拖拉机通行的道路上,拖拉机可以从事货运,但是不得用于载人。

  第十九条 农业机械驾驶、操作人员必须遵守农业机械安全作业规则。

  任何单位和个人不得有下列行为:

  (一)无证驾驶拖拉机、联合收割机;

  (二)伪造、变造或者使用伪造、变造的登记证书、号牌、行驶证及驾驶证;

  (三)擅自改变农业机械原设计转速、行驶速度和拖拉机挂车外形尺寸;

  (四)拼装涉及人身安全的农业动力机械。

  第二十条 农业机械作业过程中造成人身伤亡或者财产损失事故的,驾驶、操作人员必须立即停止农业机械运行,保护现场,抢救伤者,并及时报告当地负责农业机械安全监督管理的机构。

  第二十一条 负责农业机械安全监督管理的机构接到农业机械事故报告后,应当立即派员赶赴现场,组织救护,勘验现场,收集证据,并根据现场勘验、调查情况和有关检验、鉴定结论,及时制作农业机械事故认定书,并送达当事人。

  农业机械事故认定书应当载明事故的基本事实、成因和当事人的责任。

  农业机械事故损害赔偿的项目和标准依照有关法律的规定执行。

  第二十二条 负责农业机械安全监督管理的机构处理违章行为或者农业机械事故,需要暂扣当事人驾驶证、行驶证的,应当开具凭证。违章行为或者事故处理完毕后,应当及时将所扣证件归还当事人。事故尚未处理完毕,但归还暂扣证件不影响事故处理的,也应当归还。

  第二十三条 依照本条例发放牌证收取工本费,应当严格执行国家和省规定的收费项目和标准。

  第二十四条 拖拉机、联合收割机等自走式农业机械上道路行驶的安全管理工作,由公安机关交通管理部门负责。

  负责农业机械安全监督管理的机构应当定期向公安机关交通管理部门提供拖拉机登记、安全技术检验以及拖拉机驾驶证发放的资料、数据。

  公安机关交通管理部门对拖拉机驾驶员作出暂扣、吊销驾驶证处罚或者记分处理的,应当定期将处罚和记分情况通报有关负责农业机械安全监督管理的机构。吊销驾驶证的,应当将驾驶证送交有关负责农业机械安全监督管理的机构。

  第五章 法律责任

  第二十五条 农业(农业机械)行政管理部门和负责农业机械安全监督管理的机构工作人员有下列行为之一的,依法给予行政处分;给当事人造成损失的,应当依法赔偿;构成犯罪的,依法追究刑事责任:

  (一)为不符合法定条件的农业机械发放农业机械登记证书、号牌、行驶证、检验合格标志的;

  (二)对符合规定条件的各类申请拖延、刁难不予受理或者受理后不按规定及时办理的;

  (三)强迫或者变相强迫农民和农业生产经营组织购买指定的农业机械产品的;

  (四)不按规定收费、上缴罚款的;

  (五)违法暂扣或者吊销农业机械行驶证、驾驶证的;

  (六)徇私舞弊,不依法处理农业机械事故的;

  (七)违反规定给予行政处罚的;

  (八)其他不依法履行法定职责的。

  第二十六条 违反本条例第十三条、第十七条第二款规定的,由县级以上负责农业机械安全监督管理的机构责令改正,可并处一百元以上三百元以下罚款。

  第二十七条 违反本条例第十九条规定的,由县级以上负责农业机械安全监督管理的机构责令改正,可并处二百元以上五百元以下罚款。

  第二十八条 拖拉机、联合收割机在作业过程中造成他人人身伤亡事故后,当事人逃逸或者破坏、伪造现场、毁灭证据的,由县级以上负责农业机械安全监督管理的机构暂扣或者吊销其驾驶证;导致事故责任无法认定的,当事人应当承担全部责任;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第六章 附 则

  第二十九条 本条例自2006年1月1日起施行。


中央银行独立性的法律思考中央银行独立性的法律思考
闫海 石桂峰
2000年8月11日,日本银行金融政策委员会经过八个小时激烈争论,决定将银行间无担保隔夜拆借利率从0.02—0.03%诱导至0.05%。①
鉴于本次利率调升范围与幅度不大,经济层面影响相当有限,因此决定自身的象征意义更值得思考,这不仅结束了自1999年2月起已实行18个月零利率政策,为日本十年来地首次加息,而且是1882年日本银行成立百年来第一次独立行使货币政策决定权。如果再考虑该项决策背景,即日本政府要员和部分自民党高层频频露骨施压,要求日本主银行不要结束零利率政策,那么日本银行在与政府较量中顶住压力,达成其总裁速水优宣称地“决定利率的是我们”的目标,艰难地捍卫1998年新日本银行法赋予的中央银行独立地位的行为具有重要历史意义——8月11日堪称日本银行的“独立日”。笔者也因此思考中央银行法律地位,即独立性问题,并试图对我国中央银行独立性的法律制度进行反思。
一、 中央银行独立性的国际比较
与中央银行制度建立、发展、完善的历程相一致,关于中央银行独立性的认识也存在从无到有,去异趋同的演进。初期的中央银行大多数具为政府提供资金的政府银行和拥有乃至垄断货币发行权的发行银行双重性格,因此人们担心,一个被政府控制中央银行可能无节制供应货币以满足政府的贪梦的需求。历史证明这不是杞人忧天,第一次世界大战中,中央银行为向政府提供战争资金而滥发纸币,引发严重通货膨胀,金本位制也因此一度停止运行。于是1920年布鲁塞尔国际金融会议作出决议:“中央银行必须不受政府压力,应依据审慎的金融路线而行动。”1922年热那亚国际金融会议,重申上述宗旨,但是由于金本位下中央银行职能和影响的局限,独立性的认识也停留于较低水平。②三十年代经济危机席卷全球,主要资本主义国家相继实行凯恩斯的国家积极干预政策,主要手段是财政政府,相应地货币政策则是从属财政政策的配套措施,于是中央银行独立性也无从读起,二战爆发,各参战国中央银行再次成为战争政策的工具,其独立性也就丧失贻尽。直至战后,各国总结经验教训逐渐感悟到保持本国币值稳定以及长期经济稳步发展,必须存在一个相对独立的中央银行,并形成大致以下四种模式:
(一)
中央银行直接对国会负责,具有较强独立性,德国、美国等最为典型。《德意志联邦银行法》规定德意志联邦银行是公法意义上的联邦直接法人单位(第2条),联邦银行的中央银行理事会和执行理事会,享有最高联邦政府职能机构地位(第29条),并明确规定联邦银行与联邦政府的关系,在对其职责的执行不受侵犯条件下,德意志联邦银行必须支持联邦政府总的经济政策,在行使本法律赋予的权力时,联邦银行可以不按联邦政府的指示(第12条)。
美国中央银行制度颇具特点,由于分权制衡的法律政治理念和联邦制的宪政架构,联邦政府的1811年、1836年两次组织设立中央银行先后失败,于是形成现在的通货监理署、联邦储备系统、联邦存款保险公司的联邦一级的三大机构分享中央银行职能,其中依据1913年《联邦储备法》建立的联邦储备系统行使制定货币政策和实施金融监管的双重职能最类似于中央银行。依据有关法律规定美联储作为与政府并列机构直接向国会负责,除个别情况下总统可对其发号示令外,任何机构或部门均无权干涉。此外美联储享有资金和财务独立权,并且独立自主制定和执行货币政策,进行金融监管,具有极大地权威性,并且因为货币政策制定的技术性和不透明性,美联储实际拥有不受国会约束自由裁量权,而成为立法、司法、行政之外“第四部门”,其总裁亦被称之为“第二总统”
(二)
中央银行名义隶属财政部,但具有相对独立性,英国最为典型。素有中央银行鼻组之称的英格兰银行是由伦敦城一个商人集团于1694年出资设立,成立伊始为英国国王威廉三世提供贷款、筹集军费和政府开支,并且为了延长货币发行的营业特许证而与政府建立密切联系,充当政府资金提供者。1844年《银行特权法》(又称Peel’s
Act)始赋予其中央银行部分职能,直至1946年《英格兰银行法》将其收归国有,才完成英格兰银行由私营银行向中央银行演变,并且在财政部指导下享有统治银行系统的权利,《1919银行法》则正式将银行监管职能权授予英格兰银行。尽管法律上英格兰银行隶属于财政部,但是实践中,财政部一般尊重英格兰银行决定,英格兰银行也主动寻求财政部支持,而互相配合,几乎未发生“独立性”危机。1997年5月《英格兰条例》修改,又在法律上承认英格兰银行的事实上地独立地位,使之向第一种模式转化。
(三)
中央银行隶属财政部,独立性较小,韩国以及1998年以前日本较为典型。韩国的中央银行职权受到财政部较大干涉,无法实现对商业银行有效监管,这也造成韩国金融危机一个重要因素。
日本是高度行政集权国家,日本政府拥有较大经济管理、调控职能和权限,日本银行成立之日起一直绝对服从政府,听命于大藏省的指令,大藏大臣对日本银行享有业务指令权、监督命令权、官员任命权以及具体业务操作监督权,金融政策委员会对存款准备金设立、变更和废止城市中利率最高限额调整要听从大藏省管理。③但1995年日本住专危机以及大和银行事件暴露该体制弊端,因此1998年4月日本国会通过《改正日本银行法》,以法律形式确认中央银行独立地位,实现向第一种模式转化,这也是文首日本银行和政府零利率政策之争的肇端。
(四) 中央银行隶属于政府,与财政部并列,我国中央银行制度为该类型,见下文的详细剖析。
二、 我国中央银行独立性的法律制度
我国中央银行——中国人民银行是1948年2月1日新中国成立前夕,在石家庄合并华北银行、北海银行和西北农民银行基础上成立的,随着全国解放,各解放区的原有银行以及旧中国的“四行二局一库”先后改组为中国人民银行分支机构。其后在长达30多年大一统银行体制下,中国人民银行执行中央银行和商业银行双重职能,无独立性的规定,甚至“文化大革命”期间一度被并入财政部。1977年11月国务院决定恢复成立中国人民银行,1983年9月17日,国务院发布《关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》,中国人民银行作为我国中央银行,原中国人民银行办理地工商信贷和城镇储蓄结算业务均由新成立的中国工商银行承办。1986年国务院《中华人民共和国人民银行管理条例》第一次以行政法规形式赋予人民银行作为中央银行的法律地位,即中国人民银行是国务院领导下管理全国金融事务的国家机关,规范还明确了“三个独立”,即独立于财政、独立于经济计划和主管部门、独立于当地政府。④随着市场化改革推进,为配合金融体制改革,更好发挥金融在国民经济宏观调控和优化资源配置的作用,1995年3月18日八届人大三次会议通过《中国人民银行法》,第一次以国家基本法的形式明确了中国人民银行法律地位,即第二条规定地“中国人民银行在国务院领导下制定和实施货币政策,对金融业实施监督管理”,并且法律从不同角度对此进行深入阐述。因为中央银行独立性是央行职能运作基础,而中央职能的界定是独立地位的合理性依据,笔者主要从中央银行职能角度对其独立性进行分类剖析,通常将中央银行职能分为发行银行,国家银行和银行的银行⑤,但笔者认为陈晓学者关于中央银行职能因贴近现代银行特征,更值采信,即公共服务、宏观调控和金融监管⑥:
(一)
公共服务与中央银行独立性。公共服务是指中央银行作为公法人和特别银行,即要为政府提供服务,又要为金融机构和社会提供金融服务。《人民银行法》第四条,确定了中国人民银行应履行的11项职责。其中(六)、(七)、(八)、(九)、(十)都属于公共服务范畴,而且其中持有管理、经营国家外汇储备、黄金储备,管理国库,负责金融的统计、调整、分析和预测,作为国家中央银行从事有关国际金融活动等都属于为国家政府提供金融服务;维护支付、清算系统的正常进行则属于为金融机构和社会提供金融服务。上述业务的特殊性,要求一个体系完整,地位超脱的机构来提供,中央银行是当然的选择。但从事公共服务,也可能导致中央银行独立性的侵害,因此法律规定中央银行在向政府、金融机构和社会实施公共服务时必须保持资金独立,即⑴独立于财政,我国旧的财政金融体制下,资金高度集中于财政部门,结果是国民经济运行出现问题,表现在财政收支不平衡,而财政与银行之间资金运动没有严格界限,财政赤字自动通过“透资”来进行祢补,于是1995年《人民银行法》第二十八条规定“中国人民银行不得对政府财政透支,不得直接认购、包销国债和其他政府债券”,第二十九条限制人民银行向地方政府,各级政府部门提供贷款以及信用担保;⑵与信贷收支的分离,依据1983年国务院决定中国人民银行不再办理为工商存款与贷款业务,《人民银行法》第二十五条规定中国人民银行只有根据执行货币政策需要对商业银行贷款,但期限不超过一年,第二十九条规定不得向非银行金融机构以及其他单位和个人提供贷款,国务院决定除外,不得向任何单位和个人提供担保,上述关于资金独立的规范以及独立财务预算体制的设计构成中央银行独立性的物质基础。
(二)
宏观调控与中央银行独立性,宏观调控是中央银行利用其拥有各项金融手段对货币和利率进行调节和控制,核心内容就是货币政策的制定和执行。计划经济体制下,国民经济主要依靠实物计划和调节,银行的货币发行计划和信贷计划要服从于实物计划安排和调节,银行实际上是计委和财政部的会计和出纳机构,不存在货币政策的空间。1978年改革开放以来,社会主义市场经济体制确立,货币政策的重要作用日益凸现,中央银行制定和执行货币政策的独立性逐渐得到承认,但在制度设计上《人民银行法》的规定存在矛盾,一方面第六条要求人民银行向全国人大常委会提交有关货币政策的工作报告,另一方面第七条则规定中国人民银行在国务院领导下依法独立执行货币政策,第五条规定货币政策的重要工具货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项的决定,报国务院批准后执行,这种人民银行在制定和执行货币政策时受国务院直接领导,同时对人大、人大常委会直接负责的权利结构,反映制度转轨时期的特点。基于当前行政主导的现实,货币政策与财政政策可以统一和谐、相得益彰,但鉴于政治体制改革,行政职能调整,人大功能拓展可能构成府院之间冲突的隐患。
此外,各国大多设立独立的委员会等机构享有货币政策制定的权限,而我国依据《人民银行法》第十一条设立的货币政策委员会,仅是咨询议事机构,拥有有限的货币政策建议权,且人员构成按1997国务院颁布《中国人民银行货币政策委员会条列》规定由人民银行行长、副行长二名、计委副主任一名、经贸委副主任一名、财政部副部长一名、外汇管理局局长、证监会主席、国有独资商业银行行长二人、金融专家一人组成,其中人民银行行长、外汇管理局局长、证监会主席为当然委员,这些决定人民银行货币政策的制定必然反映太多行政系统的要求,而缺乏必要地独立性。
(三)
金融监管与中央银行独立性,金融监管是指金融主管当局依法行使职权对金融机构和金融活动实施规制和约束,促进其依法稳健运行的系列活动。⑦中央银行因为具有无可比拟的技术、信息、人才优势,同时拥有金融调控手段,在一国金融体制中居特殊地位,成为金融监管的当然主体。《人民银行法》设专章确定中国人民银行依法对金融机构及其业务实施监督管理,维护金融业合法稳健运行,并赋⑴审批、监督管理金融机构;⑵监督管理金融市场;⑶发布有关金融监督管理和业务的命令和规章等三项监管职权。然而因为贯彻金融分业经营、分业管理的原则,中央银行的金融监管权出现分化,诸如证监会负责对证券机构、证券市场以及期货市场的监管;保险会负责对保险机构和保险市场的监管。人民银行仅对除上述领域外的包括银行、信托等金融业务实行监督。即使在该范围中人民银行也不是绝对权威,例如国家外汇管理局对银行外汇经营和外债业务的管理;审计机关依据《审计法》授权对金融机构财务收支的监督;财政部门通过制定、执行会计准则、财务规章和代行国有资产所有者角色对银行尤其国有银行的管理。人民银行缺乏必要的监管权威,事实上的多头管理,协调不畅,是现在监管困境的重要原因之一。
人民银行金融监管的独立性要求不局限于中央一级,各地分支机构也是金融监管体系的关键,为避免分支机构地方化与本位化的倾向,确保其在一定辖区范围内独立履行监管职责,《人民银行法》规定分支机构设立的两项要求⑴明确各地人民银行分支机构为中央银行的派出机构,由人民银行进行统一领导和管理,各分支机构没有独立主体资格,不享有独立权利,一切职能必须经总行授权才能行使;⑵分支机构由人民银行根据履行职责需要设立,改变依行政区划设置的格局,1999年人民银行撤销省级分行,建立若干跨省的大区分支机构,则将该立法蓝图付诸于现实。
三、 完善我国中央银行独立性若干法律建议
综上所述,我国中央银行历经五十余年风风雨雨,其权威性和独立性逐步抬升,但现有法律框架内仅具有有限独立性,这与世界金融现代化的发展趋势有一定差距,而且面对进入WTO后的新经济环境的挑战,必须进一步完善中央银行法律制度,进行法律地位重新定位,强化权威性和独立性,对此笔者有下列不成熟地立法建议:⑴人民银行直接接受人大或人大常委会监督,对其负责,并报告工作;⑵重新界定货币政策委员会的职能,负责根据国民经济运行情况独立制定货币政策,执行人大以及常委会的相关决议;⑶货币政策委员会的人员选任报请人大常委会任命,并限制行政官员比例;⑷在坚持独立性的基础上建立与国务院及综合经济部门新型沟通机制;⑸在分业经营架构内,在人民银行内部设立与证监会、保监会的协调机构,确立人民银行在全面金融监管中的主导地位。

① 袁跃东:如何看待日本银行结束零利率[EB/OL]. http://www.drcnet.com/xinzhuye/jinrong.html
.2000-8-27b
② 陆泽峰:金融创新与法律变革[M].北京:法律出版社,2000年.pp235-236
③ 郭锐、王立国:最新金融法通则[M].辽宁:大连理工出版社,1997.p7
④ 王史华、胡珩:法人与金融法律制度[M].重庆:重庆出版社,1992.p18
⑤ 张贵乐、艾洪德:货币银行学教程[M].辽宁:东北财经大学出版社,1995年.pp194--198
⑥ 陈晓:中央银行的法律制度[M].北京:法律出版社,1997年.p142
⑦ 张忠军:金融监管法论——以银行法为中心的研究[M].北京:法律出版社,1998.p2





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