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中国保险监督管理委员会


外国保险机构驻华代表机构管理办法

2006年第5号

　　

　　《外国保险机构驻华代表机构管理办法》已经2006年6月12日中国保险监督管理委员会主席办公会审议通过，现予公布，自2006年8月1日起施行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　主席 吴定富

　　 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○六年七月十二日

　　



外国保险机构驻华代表机构管理办法

　　

第一章 总则

　　

　　第一条 为了加强对外国保险机构驻华代表机构（以下简称“代表机构”）的管理，适应中国保险市场对外开放的需要，根据《中华人民共和国保险法》，制定本办法。

　　第二条 本办法所称外国保险机构，是指在中国境外注册的保险公司、再保险公司、保险中介机构、保险协会及其他保险组织。

　　本办法所称代表机构，是指外国保险机构在中国境内获准设立并从事联络、市场调查等非经营性活动的代表处、总代表处。

　　本办法所称首席代表，是指代表处的主要负责人；本办法所称总代表，是指总代表处的主要负责人。

　　第三条 代表机构必须遵守中国法律、法规和中国保险监督管理委员会（以下简称“中国保监会”）的有关规定。

　　代表机构的合法权益受中国法律保护。

　　第四条 中国保监会根据法律和国务院授权，对代表机构履行监管职责。

　　中国保监会派出机构，在中国保监会授权范围内，代表中国保监会对本辖区的代表机构实施日常监管。

　　

　　

第二章 申请与设立

　　

　　第五条 申请设立代表处的外国保险机构（以下简称“申请者”）应当具备下列条件：

　　（一）经营状况良好；

　　（二）外国保险机构经营有保险业务的，应当经营保险业务20年以上，没有经营保险业务的，应当成立20年以上；

　　（三）申请之日前3年内无重大违法违规记录；

　　（四）中国保监会规定的其他审慎性条件。

　　本条所称经营保险业务20年以上，是指外国保险机构持续经营保险业务20年以上，外国保险机构吸收合并其他机构或者与其他机构合并设立新保险机构的，不影响其经营保险业务年限的计算。

　　外国保险机构子公司经营保险业务的年限，自该子公司设立时开始计算。

　　外国保险集团公司经营保险业务的年限，以下列两项时间中较早的一项时间开始计算：

　　（一）该集团开始经营保险业务的时间；

　　（二）该集团中经营保险业务的子公司开始经营保险业务的时间。

　　第六条 申请者应当提交下列材料：

　　（一）正式申请表；

　　（二）由董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书；

　　（三）所在国家或者地区有关主管当局核发的营业执照或者合法开业证明或者注册登记证明的复印件；

　　（四）机构章程，董事会成员名单、管理层人员名单或者主要合伙人名单；

　　（五）申请之日前3年的年报；

　　（六）所在国家或者地区有关主管当局出具的对申请者在中国境内设立代表处的意见书，或者由所在行业协会出具的推荐信，意见书或者推荐信应当陈述申请者在出具意见书或者推荐信之日前3年受处罚的记录；

　　（七）代表机构设立的可行性和必要性研究报告；

　　（八）由董事长或者总经理签署的首席代表授权书；

　　（九）申请者就拟任首席代表在申请日前3年没有因重大违法违规行为受到所在国家或者地区处罚的声明；

　　（十）拟任首席代表的简历；

　　（十一）中国保监会规定提交的其他资料。

　　“营业执照”、“合法开业证明”和 “注册登记证明”的复印件必须经其所在国家或者地区依法设立的公证机构公证或者经中国驻该国使、领馆认证。

　　第七条 申请者应当向中国保监会提交申请材料。对拟设代表处的申请，中国保监会应当根据下列情况分别处理：

　　（一）申请材料存在可以当场更正的错误的，应当允许申请人当场更正；

　　（二）申请材料不齐全或者不符合法定形式的，应当当场或者在5日内一次告知申请人需要补正的全部内容，逾期不告知的，自收到申请材料之日起即为受理；

　　（三）申请材料齐全、符合法定形式，或者申请人按照要求提交全部补正申请材料的，应当受理申请。

　　中国保监会受理或者不予受理申请，应当出具加盖专用印章和注明日期的书面凭证。

　　第八条 中国保监会根据审慎性原则对设立代表处的申请进行审查，并应当自受理申请之日起20日内，作出批准或者不予批准的决定。20日内不能作出决定的，经中国保监会主席批准，可以延长10日，并应当将延长期限的理由告知申请人。

　　决定批准的，颁发批准书；决定不予批准的，应当书面说明理由。

　　第九条 代表处领取批准书后，应当按有关规定办理工商登记。

　　代表处应当自领取批准书之日起3个月内迁入固定的办公场所，并向中国保监会书面报告下列事项：

　　（一）工商登记注册证明；

　　（二）办公场所的合法使用权证明；

　　（三）办公场所电话、传真、邮政通讯地址；

　　（四）首席代表移动电话、电子邮箱。

　　代表处自领取批准书之日起3个月内未向中国保监会提交书面报告的，视为未迁入固定办公场所，原批准书自动失效。

第三章 监督管理

　　

　　第十条 代表处的名称应当依次由下列内容组成：“外国保险机构所属国家或者地区名称”、“外国保险机构名称”、“所在城市名称”和“代表处”；总代表处的名称应当依次由下列内容组成：“外国保险机构所属国家或者地区名称”、“外国保险机构名称”和“驻中国总代表处”。

　　第十一条 代表机构除主要负责人外，其他主要工作人员应当称 “代表”、“副代表”。

　　第十二条 代表机构工作人员应当遵守中国的法律法规，品行良好，无重大违法违规记录。

　　第十三条 总代表和首席代表应当具备履行职责所需的学历、从业经历和工作能力。

　　总代表应当具备8年以上工作经历、大学专科以上学历；首席代表应当具备５年以上工作经历、大学专科以上学历。

　　总代表和首席代表不具备大学专科以上学历的，应当具备10年以上保险从业经历。

　　第十四条 每个代表机构的外籍工作人员最多不得超过3人。

　　第十五条 代表机构及其工作人员不得以任何方式从事或者参与经营性活动。

　　第十六条 代表机构应当有独立、固定的办公场所和专职的工作人员。

　　第十七条 总代表或首席代表不得在2个以上代表机构中任职；也不得在中国境内任何经营性机构中任职。

　　第十八条 总代表或首席代表应当常驻代表机构主持日常工作，并且常驻时间每年累计不得少于240日。

　　总代表或者首席代表离开代表机构的时间每次不得连续超过30日;离开代表机构连续超过14日的，应当指定专人代行其职，并向当地中国保监会派出机构书面报告。

　　第十九条 代表机构应当在每年２月底前向当地中国保监会派出机构报送上一年度的工作报告一式两份，由中国保监会派出机构转报中国保监会。

　　工作报告应当按中国保监会规定的格式填写。

　　第二十条 代表机构每年在其代表的外国保险机构会计年度结束后的6个月内，应当分别向中国保监会和当地中国保监会派出机构报送其所代表的外国保险机构上一年度的年报。

　　第二十一条 代表机构代表的外国保险机构有下列情形之一的，代表机构应当自事件发生之日起10日内，向中国保监会提交书面报告，同时抄报当地中国保监会派出机构：

　　（一）公司章程、注册资本或者注册地址变更；

　　（二）分立、合并或者主要负责人变动；

　　（三）经营严重亏损；

　　（四）因违法、违规行为受到处罚；

　　（五）外国保险机构所在国家或者地区的有关主管当局对其实施重大监管措施；

　　（六）对经营有重大影响的其他事项。

　　第二十二条 代表机构更换总代表或者首席代表的，应当向中国保监会申请，并提交下列材料：

　　（一）由其代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书；

　　（二）由其代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的拟任总代表或者首席代表的授权书；

　　（三）拟任总代表或者首席代表的身份证明、学历证明和简历;

　　（四）中国保监会规定的其他材料。

　　第二十三条 代表机构变更名称，应当向中国保监会申请，并提交下列材料：

　　（一）名称变更申请表；

　　（二）由其所代表的外国保险机构董事长或者总经理签署的致中国保监会主席的申请书；

　　（三）中国保监会规定的其他材料。

　　第二十四条 在中国境内已设立2个以上代表处的外国保险机构，可以指定其中一个代表处为总代表处，但应当按照本办法第二十三条的规定，向中国保监会申请将代表处名称变更为总代表处。

　　代表处经批准变更为总代表处的，总代表处应当自中国保监会批准变更之日起1个月内依法办理代表处的工商变更登记。

　　第二十五条 代表机构变更总代表、首席代表或者变更名称，按照本办法规定向中国保监会提出申请的，中国保监会应当自受理申请之日起20日内，作出批准或者不予批准的决定。

　　决定批准的，颁发批准书；决定不予批准的，应当作出书面决定并说明理由。

　　第二十六条 代表机构只能在所在城市的行政辖区内变更办公场所，并应当自变更之日起5日内向中国保监会和当地中国保监会派出机构书面报告下列事项：

　　（一）新办公场所合法使用权证明；

　　（二）新办公场所电话、传真、邮政通讯地址。

　　本条所称变更办公场所包括原有办公场所的搬迁、扩大、缩小或者新增办公场所等情形。

　　第二十七条 代表机构撤销的，应当自撤销之日起20日内，向中国保监会书面报告下列事项：

　　（一）撤销代表机构的情况说明；

　　（二）外国保险机构撤销代表机构文件的复印件。

　　第二十八条 代表机构更换或者增减代表、副代表、外籍工作人员，应当自更换或者增减人员之日起5日内向当地中国保监会派出机构报告，并提交被任命人员的身份证明、学历证明和简历。

　　第二十九条 外国保险机构的代表处撤销后，总代表处是其惟一驻华代表机构的，总代表处应当按照本办法第二十三条的规定，向中国保监会申请将总代表处名称变更为代表处。

　　总代表处经批准变更为代表处的，代表处应当自中国保监会批准变更之日起1个月内依法办理工商变更登记。

　　第三十条 代表处撤销后，其代表的外国保险机构设有总代表处的，由总代表处负责未了事宜；没有设立总代表处的，由其代表的外国保险机构的其他代表处负责未了事宜；其代表的外国保险机构的所有代表机构均已撤销的，由其代表的外国保险机构负责未了事宜。

　　第三十一条 中国保监会或者当地中国保监会派出机构根据监管需要，可以对代表机构的总代表或者首席代表进行监管谈话，提示风险，并要求其就有关问题作出说明。

　　第三十二条 中国保监会及其派出机构依法对代表机构进行日常和年度检查。

　　日常和年度检查的内容包括：

　　（一）代表机构变更事项的手续是否完备；

　　（二）各项申报材料的内容与实际情况是否相符；

　　（三）代表机构工作人员的任用或者变更手续是否完备；

　　（四）代表机构是否从事经营性活动；

　　（五）中国保监会及其派出机构认为需要检查的其他事项。

　　

第四章 法律责任

　　

　　第三十三条 违反本办法，未经批准擅自设立代表机构的，中国保监会依法予以取缔。

　　第三十四条 违反本办法规定从事保险经营活动的，由中国保监会按照有关法律、法规的规定予以处罚。

　　第三十五条 未按照本办法规定提交有关报告或者材料的，由中国保监会或者当地中国保监会派出机构责令限期改正，予以警告，情节严重的，处以1000元罚款。

　　第三十六条 对代表机构违反本办法从事保险经营活动的行为负有直接责任的代表机构工作人员，由中国保监会予以警告，情节严重的，处以5000元以下罚款；对违反本办法的其他非经营行为负有直接责任的代表机构工作人员，由中国保监会予以警告，情节严重的，处以1000元以下罚款。

　　第三十七条 代表机构提供虚假信息或者隐瞒重要事实的，予以警告。

　　第三十八条 违反本办法其他规定的，责令改正；逾期未改正的，予以警告。

　　第三十九条 当地中国保监会派出机构应当及时将对代表机构处罚的情况向中国保监会报告。

　　代表机构受到中国保监会或者当地中国保监会派出机构3次以上行政处罚，或者从事、参与经营性活动违法所得数额巨大，危害严重的，中国保监会可以将其受处罚的情况作为其所代表的外国保险机构申请在中国设立外资保险公司的审慎性条件予以考虑。

　　

第五章 附则

　　

　　第四十条 香港、澳门和台湾地区的保险机构在内地设立的代表机构，比照适用本办法。

　　第四十一条 经中国保监会批准设立的外国保险机构驻华办事处，比照适用本办法。

　　第四十二条 外国保险机构设立代表处的正式申请表和代表机构名称变更申请表由中国保监会提供。

　　第四十三条 本办法所称“以上”、“以下”、“以内”，包括本数。

　　第四十四条 本办法规定提交的材料应当使用中文。外国保险机构所在国家或者地区提供的材料为外文的，应当附中文译本；中文译本与外文有歧义的，以中文译本为准。

　　第四十五条 本办法有关批准、报告期间的规定是指工作日，不含节假日。

　　第四十六条 本办法由中国保监会负责解释。

　　第四十七条 本办法自2006年8月1日起施行。中国保监会2004年1月15日发布的《外国保险机构驻华代表机构管理办法》同时废止。



假货长期泛滥的立法根源
和知假买假行为的司法对策

于洪军
内容摘要：为了使《消法》第四十九条规定的内容具有科学性，也即符合客观规律，我们应将该条规定后面增加一句：“但最低不低于国家上年度城镇居民90日的人均可支配收入。”（根据国家统计局发布的《2000年国民经济和社会发展统计公报》，2000年度的城镇居民90日的人均可支配收入为1,544元。）可以想见，这样的法律发布施行之后，真可说是“造成了陷假货于灭顶之灾的汪洋大海”。到那时，假货恐怕就成了稀世之物，人们想买都买不到了。
在短期的司法对策上，建议最高人民法院通过司法解释明确规定：在对买假索赔案件的审理中，不限定消费者购买产品的数量，如果被告不能举出证据证明产品的不合格已经依法成立的检验机构做出检验结果，并证明原告是在得到这一检验结果后才购买该产品的，那么就应当将原告认定为消费者，适用《消法》第四十九条规定进行裁判。这样，便可既符合《消法》的立法目的，又不违背现行《消法》第四十九条的具体规定。

“知假买假”者应不应当受到《消费者权益保护法》（以下称《消法》）的保护？这个问题已经争论了好多年了。但专家及大众对这一问题始终不能形成大体上的共识。而且，长期的争论，却既没有推动相关的立法，也没有解决司法上在这一问题上的困惑和不统一。与此相关的，连年媒体曝光、3·15喊打，又没有遏制住假货的泛滥。我想这与我们在对知假买假及假货长期泛滥现象的认识上，较少从系统观点考虑有关。
根据系统科学原理，某一方面的社会生活失控，是整体的法律系统的子系统不科学、不完备、排列组合不合理，以致法律系统的调整这方面社会生活的功能太弱造成的。我们知道：知假买假是与假货泛滥相伴生的，没有假货泛滥的长期存在，就不会有人以打假为职业去知假买假。而假货的长期泛滥，根源在于立法，即我们制定的法律，作为一个系统，在控制产品质量方面的功能太弱了。所以，讨论知假买假者应不应当受到《消法》的保护问题，不能不先讨论假货的长期泛滥问题，只讨论前者不讨论后者是舍本逐末；而讨论假货的长期泛滥问题，则必须首先找出这一现象长期存在的立法根源；找到了假货长期泛滥的立法根源，遏制假货泛滥，以至消除知假买假的问题也就迎刃而解了。
一、假货长期泛滥的立法根源。
假货充斥市场且达到长期泛滥的程度，已给社会造成了相当大的危害。这种局面的形成，在社会经济转型时期当然有着极其复杂的社会原因。然而，根本的原因在于我们的立法存在以下两个方面的问题。
㈠对产品质量做出特别规定的法律在科学性方面存在的问题。
法律的科学性，是指法律规范表现客观事物规律的性能。这些客观规律不仅包括法律调整对象的内在规律，也包括法律规范本身固有的规律。立法者只有遵循这些客观规律，将这些规律表现在法律当中，所制定并发布施行的法律才有可能实现立法者预期的目的。完全违背客观规律的法律，在实施中将成为一纸空文；部分违背客观规律的法律，则必定降低它在调整社会生活的功能。
我国对产品质量做出特别规定的法律，主要是《产品质量法》（以下称《质量法》）和《消法》中的部分规定。在这两个法律中，有两种主要的法律规范的设置不科学：
1．对鼓励消费者与制假、售假行为作斗争的法律规范设置得不科学。如果绝大多数消费者都能主动地起来与制假、售假行为作斗争，以维护自己的权益，那么假货泛滥的状况就不可能长期存在。可见，鼓励消费者与制假、售假者作斗争的法律规范，在对产品质量问题做出特别规定的法律中应占有特别重要的位置。我国鼓励消费者与制假、售假行为作斗争的法律规范，规定在《消法》第四十九条中。但正是由于这条法律规定的不科学，才使得它在发布、施行后并没有对消费者真正起到鼓励作用。
《消法》第四十九条规定：“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍。”仅就关于“提供商品”方面的规定而言，从立法者的主观意图来看，如果经营者出售了假冒伪劣产品给消费者，他就至少要按该产品价款的一倍增加赔偿消费者的损失，从而既惩罚了经营者，也鼓励了消费者向违法的经营者作斗争。但是，立法者忽略了一个基本事实，即：绝大多数消费者所购买的消费品，价款额度并不是很大。对于价款在近万元以上的假冒伪劣产品来说，增加赔偿额为该产品价款的一倍，确实是对购买者索赔行为的一种鼓励、对经营者违法行为的一种惩戒。而对于价款在十元、百元乃至千元以下的假冒伪劣产品，消费者购买后，则需再投入大量的时间、精力和金钱，历尽交涉、请律师、起诉、开庭、执行等多番周折，才有可能得到不过十元、百元或千元以下的增加赔偿额。从成本考虑，绝大多数消费者选择的，只能是放弃索取增加赔偿额的权利。试想：如果我们在一定距离之外买了一件价款为几元钱的假冒伪劣产品，与其再返回与经营者交涉多讨回几元钱，倒不如认倒霉更为理智；如果我们买了一件价款为十几元、几十元、几百元甚至几千元以下的假冒伪劣产品，当经营者答应退货返款时，我们一般不会选择再通过诉讼追索数额为价款一倍的增加赔偿额。“为一元钱打官司”是特例，我们永远不能指望通过宣传，让绝大多数人都能为几元钱提起诉讼。
从经营者一方考虑，当他经营的假冒伪劣产品价格额度较小时，他事先就知道绝大多数购买者会自认倒霉，不会返回来找他要求退货返款，要求退货返款的只是个别人，在抵赖不过时，一般情况下，退款就是了，利益大于风险；即使有人起诉，他增加赔偿的产品价款一倍的额度，比起他经营该产品所赚的利润的额度来微乎其微，充其量，他不再经营这种产品而改为经营其他假冒伪劣产品罢了，利益仍然大于风险。而其他假冒伪劣产品的经营者，更不会从经过诉讼多赔了价款一倍的案例中受到丝毫的警示。
假货屡禁不绝，概缘于此。
在经济活动中，人们不会为较小利益付出较大的成本，也不会因较小的风险而放弃对较大利益的追求。这是一条不以立法者的意志为转移的客观规律。《消法》第四十九条的规定因没有反映这条规律而失去了科学性，故在实践中没有象立法者所预期的那样，产生鼓励消费者与制假、售假者作斗争和惩戒制假、售假者的功效。
为了使《消法》第四十九条的规定具有科学性，也即符合上述客观规律，我们应将该条规定后面增加一句，变成“经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的一倍，但最低不低于国家上年度城镇居民90日的人均可支配收入。”（根据国家统计局发布的《2000年国民经济和社会发展统计公报》，2000年度的城镇居民90日的人均可支配收入为1,544元。）为违法经营者设定的这种有参照标准的财产压力，是能够与经营者制假、售假行为所造成的社会危害后果相适应、相抵消的。这便可以使消费者选择与违法经营者作斗争后，能够得到大于成本的利益，从而真正得到鼓励，也可以使经营者制售假冒伪劣产品的风险大大高于其因此得到的利益。可以想见，这样的法律发布施行之后，人人都可以成为“打假英雄”，真可说是“造成了陷假货于灭顶之灾的汪洋大海”。到那时，假货恐怕就成了稀世之物，人们想买都买不到了。
2．对约束产品质量控制机关及其工作人员行为的法律规范设置得不科学。杜绝假货，使消费者权益得到有效的保护，产品质量控制机关（包括各级产品质量监管部门、各级政府和其他有关的国家机关）的作用是关键性的。它们享有控制产品质量的权力，也对国家承担着控制产品质量的义务。这些机关及其工作人员如果不履行其对国家应尽的控制产品质量的义务，对社会造成危害将会更大。因此，对产品质量控制机关及其工作人员，光进行思想教育作用不大，还应当将这些机关及其工作人员的产品质量控制行为置于法律的调整之下，用法律规范加以约束。
在我国，约束国家机关及其工作人员职务行为的法律不是没有，但历来都失之于不全面、不具体和制裁不力。我国社会长期存在的执法不严现象，根源就在于此。作为特别法，《质量法》在第九条第二款规定：“各级人民政府和其他国家机关有包庇、放纵产品生产、销售中违反本法规定的行为的，依法追究其主要负责人的法律责任。”但这些主要负责人承担什么具体的“法律责任”呢？在该法的第五章“罚则”部分没有具体规定；对产品质量控制机关不履行《质量法》规定的其他义务的行为（例如玩忽职守致使辖区内假货泛滥的行为）应如何处理？《质量法》没有规定。第六十五条虽然规定了有关产品质量控制机关工作人员的部分违法行为的具体标准，但规定的制裁却只是“依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任”。这种笼统的规定，不过是在重复其他法律的有关规定，没有任何特别之处。而《质量法》第六十八条和《消法》第五十三条，虽然对有关产品质量控制机关工作人员的“滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊”等行为作出了规定，但这些规定并无违法行为的具体标准，而其规定的制裁，也与《质量法》第六十五条的规定一样，不过是在重复其他法律的有关规定：“给予行政处分”，“构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
从上述立法情况可以看出，《质量法》和《消法》在约束产品质量控制机关及其工作人员行为方面，存在着三点缺陷：第一，设定的行为标准不全面；第二，，设定的行为标准不具体；第三，没有具体设定由谁对违法行为人施加多大的人身或财产方面的压力（制裁）。抛开第一点不谈，仅就第二、第三点来说，上述法律规定就是违背了法律规范本身所固有的规律的：法律规范所设定的行为标准要明确具体，所设定的人身或财产方面的压力（制裁）要正好与违法行为所带来的社会危害后果相抵消，不能过大也不能过小，否则，法律规范所调整的社会生活就不能朝着立法者所预期的方向发展。
《质量法》和《消法》由于违背了上述法律规范本身所固有的规律，自它们公布施行以来，我国社会实际生活中就出现了这样奇怪的现象：一方面是假货到处泛滥，另一方面，人们又不能依据法律确信有关辖区内产品质量控制机关首长们构成了玩忽职守的违法行为，不知道有人依法应当对此承担什么具体的行政责任或者刑事责任；每年3·15，媒体直接打假，各地各主要的产品质量控制机关的工作人员们也都纷纷登台亮相，面对举报的大量制假、售假的违法活动，他们却象勇士、功臣一般，没有丝毫的愧疚。至于产品质量控制机关及其工作人员其他的不履行控制义务的行为，现行法律当然就更是无奈了。既然法律不能控制产品质量的控制者，那么，产品质量处于失控状态、社会实际生活中假货长期泛滥也就是理所当然的了。
为了使约束产品质量控制机关及其工作人员行为的法律规范具有科学性，就应当遵循法律本身所固有的规律，在《质量法》和《消法》中明确规定出各产品质量控制机关（其法律责任由该机关的首长承担）及其工作人员不履行控制义务的全面的、具体的行为标准，具体规定出分别达到什么标准给予警告、记过、记大过、降级、撤职、开除的行政处分，达到什么标准构成犯罪，给予刑事处罚。这样才有可能发挥出法律在控制产品质量方面的功效。
㈡对产品质量做出特别规定的法律与其他法律在协调性方面存在的问题。
任何一部法律，只有在其他法律的协调、配合下才能发挥应有的功效；任何一部法律的功效，实际上也是该社会系统中法律系统整体功效的表现。《质量法》和《消法》要最大限度地发挥它们在控制产品质量方面的功效，也必须要与其他相关法律相协调、相配合，在法律系统的整体中发挥功效。但是，我国的《质量法》和《消法》至少在两个重要方面，缺少其他法律的协调和配合。
1．没有完善的追究产品质量控制机关及其工作人员责任的程序法律相协调、相配合。上面说到《质量法》和《消法》对约束产品质量控制机关及其工作人员的法律规范设置得不科学。但这只是问题的一个方面。假如这个问题已经解决：经过法律的修改，《质量法》和《消法》都明确规定了产品质量控制机关及其工作人员不履行控制义务行为的具体标准，也明确规定了达到不同标准的行为应当受到的适当的压力，那么，由谁、通过什么程序来追究他们应当承担的法律责任呢？还是缺少相关的法律来协调、配合。
根据现行《行政监察法》，产品质量控制机关工作人员违反“行政纪律”的，由监察机关等追究其行政责任；根据现行《刑事诉讼法》，产品质量控制机关工作人员构成犯罪的，由检察机关、审判机关通过刑事诉讼程序追究他的刑事责任。但是，产品质量控制机关及其工作人员不履行控制义务行为的直接受害人，是购买、使用了假冒伪劣产品的消费者或其他人，然而却没有哪部法律规定，这些人可以象提起行政诉讼那样，直接启动追究违法的产品质量控制机关及其工作人员法律责任的程序；也没有哪部法律规定，监察机关、检察机关及其工作人员不履行法定职责的具体标准和违法人应受到的具体的压力；更没有哪部法律规定，受害人可以直接启动追究违法的监察机关、检察机关工作人员法律责任的程序。所以，我国现行的追究产品质量控制机关及其工作人员法律责任的程序法律，至少是极不完善的。
2．没有公益诉讼方面的法律相协调、相配合。《质量法》第五章中规定了生产、销售假冒伪劣产品者应当受到的行政处罚，《消法》第七章中也规定了经营者损害消费者权益应当受到的行政处罚。《消法》第六条第一、第二款还明文规定：“保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督。”但是，由于我国没有公益诉讼方面的法律，面对普遍存在的制假、售假行为。当受害者不提起诉讼、专门的产品质量控制机关不严格履行控制义务的情况下，其他人作为与该案无利害关系的人，则既无法对违法者经营者提起民事诉讼，也无法通过法定程序追究违法经营者的行政责任或刑事责任。这样，《质量法》和《消法》中规定的对违法经营者的惩罚就无法彻底施行，“国家鼓励、支持一切组织和个人对损害消费者合法权益的行为进行社会监督”，就成了一句空话。
多年来，由于没有完善的追究产品质量控制机关及其工作人员责任的程序法律和公益诉讼方面的法律相协调、相配合，《质量法》和《消法》几乎就发挥不了多大的功效。一方面，我们到处可以看到假货长期泛滥，另一方面，我们却看不到有谁曾经追究过产品质量控制机关及其工作人员未能严格履行控制义务的行政责任或是刑事责任。当产品质量控制机关不履行控制产品质量的义务却无须承担任何责任的时候，当人们不能依据法律规定的程序“路见不平，拔刀相助”，并能得到奖赏的时候，假货的长期泛滥就是不可避免的了。
因此，为了发挥对产品质量进行特别控制的法律的功效，还应当注重法律整体的协调性。完善追究产品质量控制机关及其工作人员责任的程序法律，以使产品质量控制机关及其工作人员不严格履行控制义务的行为真正能够得到追究；尽快制定有关公益诉讼方面的法律，为一切组织和个人提供一个同制假、售假行为作斗争的有效途径。有了这两个方面的法律与特别法相协调、相配合，就不愁假货泛滥得不到遏制。
二、知假买假行为的司法对策。
通过改善对产品质量做出特别规定的法律的科学性和法律整体的协调性，彻底改变假货长期泛滥的局面应当说是不成问题的。可是，从立法建议的提出，到制定、修改后的法律颁布施行，再到基本上杜绝假货，毕竟不是一蹴而就的，这甚至有赖于整个法系统的完备，需要相当长的一段期间。而现实生活中的“打假”却不能等待，知假买假等实践中发生的问题更无法回避。在现行《消法》修改之前，对知假买假索赔者适不适用《消法》第四十九条规定的问题，应当尽快拿出司法对策。
本人以为，对这一问题制定司法对策，应从以下三个方面来考虑：
㈠从立法目的考虑。《消法》第一条规定：“为保护消费者的合法权益，维护社会经济秩序，促进社会主义市场经济健康发展，制定本法。”《消法》的立法目的在这里规定得非常明确。这样，在司法中遇到知假买假索赔的案件需要做出裁判时，就应当首先考虑：究竟是适用《消法》第四十九条更符合《消法》的立法目的，还是不适用《消法》四十九条更符合《消法》的立法目的？显而易见，还是适用《消法》第四十九条更符合《消法》的立法目的。因此，在法律的解释和适用上，至少应当向购买者倾斜，在被告没有举出充足的证据证明购买者是为生产需要之前，先把购买者视为消费者。
㈡从对法定的消费者概念解释的逻辑性考虑。《消法》第二条规定：“消费者为生活消费需要购买、使用商品或者接受服务，其权益受本法保护。”这里的“为生活消费需要”，不应局限在“为自己生活消费需要”上，还应当包括“赠与他人、为他人生活消费需要”等其他非生产性需要。例如某人买了一些消费品送给亲友使用，如果认为购买者不是消费者、不能按《消法》规定索赔，只有购买者的亲友才是消费者，才能按《消法》规定索赔，这在逻辑上是说不通的。因为这种理解缩小了“为生活消费需要”的范围，缩小了消费者概念的外延。所以，不能以购买者购买消费品数量过多、不是为了自己生活消费需要为由，把这些人排除在消费者的范围之外。
㈢从举证责任角度考虑。在买假索赔案件的审理中，在原被告之间的争议集中到原告购买产品的动机是不是“为生活消费需要”，以证明原告是不是消费者、受不受《消法》保护的时候，就发生了由谁对此承担举证责任的问题。当然，被告提供的产品是假冒伪劣产品这时已是既成事实。那么，是由制假或售假即被告承担举证责任呢？还是由购买者即原告承担举证责任呢？
《消法》第五条的规定：“国家保护消费者的合法权益不受侵害。国家采取措施，保障消费者依法行使权利，维护消费者的合法权益。”根据这一规定的精神，只要原告确实是购买了可用于生活消费的产品，就应推定其是出于生活消费需要的动机，只有被告提出充足的证据证明购买者是出于其他动机时，才可认定原告不是消费者。因此，法院应选择由制假或售假的被告承担举证责任，以防其随便以原告不是消费者为由逃避责任。法院不应选择由作为假货购买者的原告承担举证责任，以使消费者的权益受到特别保护。
那么，被告对原告购买产品的动机不是为生活消费需要而是为索赔的主张进行举证，需要达到什么样的证明程度呢？
首先，仅举证证明原告疑假买假是不够的。当原告确实是疑假买假时，他们的心理状态可能有两种：一种是为了索赔，另一种却真的是为了生活消费需要，在怀疑犹豫中购买了假产品。所以，证明了原告是疑假买假，并不等于证明了原告购买产品一定是为了索赔、不是为了生活消费需要。
其次，仅举证证明原告在购买产品时自己判断产品为假也是不够的。有的假冒伪劣产品，消费者从外观上就能判断该产品是假的。这种情况下，一方面不能因为一般消费者能够从外观上做出判断，就断定原告也一定将该产品判断为假产品了，他完全可能因一时疏忽并没有做出这种判断；另一方面，不能因为原告根据该产品外观做出了产品为假的判断，就断定原告购买这一产品一定不是为了生活消费需要。他完全可能真的是为了生活消费需要，明知产品外观是假的，但因为相信产品的内在质量不会有大的问题而购买该产品。所以，举证证明产品外观为假，并不能证明原告购买该产品不是为了生活消费需要。
产品的内在质量，一般消费者是不能做出准确判断的，这应当以依法成立的产品检验机构的检验结果为准。因此，只要原告没有得到依法成立的检验机构认定该产品为假的检验结果，即使被告举证证明原告购买产品时已经将产品判断为假，那也排除不了这种“知假买假”仍然是“疑假买假”。如上所述，“疑假买假”并不能证明购买者不是为了生活消费需要。
最后，仅举证证明原告以前曾经有过知假买假索赔的行为也是不够的。以前曾经有知假买假索赔的行为，证明不了此次购买被告的产品不是为了生活消费需要。
因此，被告主张原告购买产品的动机只是为索赔，其举证必须要达到这样的证明程度：依法成立的产品检验机构已经做出了认定该产品为假的检验结果、原告是在得到该检验结果后才购买的该产品。
从上述三个方面考虑，建议最高人民法院通过司法解释明确规定：在对买假索赔的案件的审理中，不限定消费者购买产品的数量，如果被告不能举出证据证明产品的不合格已经过依法成立的检验机构做出检验结果，并证明原告是在得到这一检验结果后才购买该产品的，那么就应当将原告认定为消费者，适用《消法》第四十九条规定进行裁判。这样，便可既符合《消法》的立法目的，又不违背现行《消法》第四十九条的具体规定，维护法律的权威性，从而最大限度地发挥现行法律在控制产品质量方面的功效。
以上提出的假货泛滥的立法根源和知假买假行为的司法对策，限于个人的研究能力，可能不很全面。但是，在对知假买假者该不该受到《消法》保护的问题的讨论中，如果人们能应用一些系统思想，将知假买假现象，与假货泛滥现象、立法、司法状况联系起来进行讨论，无疑会更有助于社会对产品质量的长期控制，也有助于解决司法实践中的短期困惑。

作于2003年2月。
作者于洪军，1953年生，现为辽宁思达律师事务所律师。