全国人民代表大会常务委员会关于批准2003年中央决算的决议

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重庆市人大常委会


关于深入宣传贯彻国务院《退耕还林条例》依法实施退耕还林工程的决议

（２００３年８月１日重庆市第二届人大常委会第四次会议通过）


重庆市第二届人民代表大会常务委员会第四次会议听取和审议了市人民政府关于贯彻实施国务院《退耕还林条例》情况的报告、市人大农业与农村委员会关于《退耕还林条例》执法检查情况的报告。
会议认为，我市退耕还林工程从２０００年、２００１年试点，２００２年正式实施以来，市和工程区县（自治县、市）、乡镇人民政府及有关部门高度重视，切实加强领导，认真宣传贯彻《退耕还林条例》，制定实施配套措施，实行目标责任制，认真落实退耕还林粮食补助、资金补助等政策和其它保障措施，调动了广大退耕还林农户的积极性，较好地完成了国家下达的退耕还林任务，取得了阶段性明显成果，探索和积累了实施退耕还林工程的经验。但我市的退耕还林工作还存在一些不容忽视的问题，规划和有的计划滞后、布局分散，有的造林质量不高、管护粗放、林粮间作，有的荒山造林面积不实，有的配套经费不落实、挤占挪用退耕还林补助资金，有的供应补助粮质量不合格和“回购”补助粮，为了认真贯彻中共中央、国务院《关于加快林业发展的决定》，依法促进和保障退耕还林工程的实施，确保退耕还林工程效益，特作如下决议。
一、深入宣传贯彻《退耕还林条例》。退耕还林是加强生态环境建设，实施可持续发展战略的重大举措，对于我市改善生态环境、优化农村产业结构、增加农民收入、实现经济社会可持续发展、全面建设小康社会具有重大意义。市和工程区县（自治县、市）、乡镇人民政府及有关部门要充分认识退耕还林的重要性，深入学习宣传和贯彻实施《退耕还林条例》。各级领导干部要带头学习，树立生态优先的观念，增强依法组织实施退耕还林的自觉性；要采取各种有效形式，把《退耕还林条例》宣传到广大农户；要重点宣传退耕还林农户的权利和义务，充分调动他们参与退耕还林的积极性，确保退耕还林工程依法顺利实施。
二、科学编制退耕还林规划和计划。市人民政府林业行政主管部门要认真总结近年来实施退耕还林工程的经验，按照国家退耕还林总体规划，及时科学编制我市退耕还林规划。明确退耕还林的范围、布局、重点、目标和任务，实事求是地把应当退耕还林的耕地纳入规划。编制退耕还林规划，要与我市国民经济和社会发展规划、农村经济发展总体规划、土地利用总体规划相衔接，与环境保护、水土保持等规划相协调。各地应根据全市退耕还林规划，制定完善退耕还林计划，确保退耕还林工程科学有效实施。
三、严格执行根据《退耕还林条例》制定的各项政策。市和工程区县（自治县、市）、乡镇人民政府及有关部门要以“三个代表”重要思想为指导，依法行政，严格执行退耕还林政策，认真落实退耕还林各项保障措施。要严格按照国家规定的标准，不折不扣地落实资金补助和粮食补助，严禁挤占、截留、挪用和克扣退耕还林补助资金，严禁供应不合格补助粮和“回购”补助粮；认真落实工作经费和粮食调运补助经费；依法保护退耕还林农户、承包者的林地使用权、林木所有权、继承转让权、采伐权，真正做到取信于民。
四、坚持生态优先原则。各地在实施退耕还林工作中，要严格执行《退耕还林条例》规定的生态林比例。要正确处理好退耕还林与农业结构调整的关系、发展生态林与经济林的关系、农民长远利益与当前利益的关系，确保生态目标、农村经济发展目标、农民增收目标的实现。
五、加强退耕还林工程管护。完善验收制度，严格验收标准，杜绝弄虚作假。坚持谁退耕、谁造林、谁管护、谁受益的原则，建立管护制度，落实管护责任制，加强造林管护。加快实现由重数量向数质并重、由重造向造管并重、由粗放管理向科学管理的转变。创新机制，探索退耕还林土地流转，鼓励城乡单位和个人承包造林，推行工程招投标制、工程资金报账制、工程质量监理制和工程质量责任追究制。禁止林粮间作和毁林复耕，努力提高退耕还林长效成果。
六、加强退耕还林监督工作。市和工程区县（自治县、市）人大常委会、乡镇人大主席团应当把实施退耕还林工作作为本行政区域内的重大事项，提上议事日程，组织人大代表开展执法检查和视察，听取、审议本级人民政府执行《退耕还林条例》和政策的报告，督促政府和有关部门依法查处违反《退耕还林条例》的行为。强化法律监督力度，提高监督效果，促进退耕还林工作进一步法制化、规范化。
2011年1月21日《国有土地上房屋征收与补偿条例》出台，全国上下一片欢呼，条例最大的亮点莫过于取消“行政强拆”，新拆迁法取消了地方政府决定强制拆迁公民房屋的权力，公民房屋某种程度上或多或少得到了更多的一些保护，至少政府失去了领导一句话就突立即强行拆除的生杀大权，作为被拆迁人不用整日的担惊受怕。
但是笔者认为虽然强拆权取消，但并不意味着强制拆迁地方政府强制拆迁的冲动能得到抑制，据笔者知悉不少地方虽然没有直接强拆但其强拆的意图依然是磨刀霍霍，变相强拆屡屡皆是，其恐怖程度丝毫不下于强拆。
作为一名拆迁律师笔者认为，行政逼拆正在如火如荼的进行，其逼拆手段之恶劣无异于强拆，如安徽歙县笔者遇到这样一个案件：交警大队某中队指导员鲍家欣因被政府列入某项目的拆迁范围内，该县决定由公安局局长保户做鲍先生思想工作，（注：中纪委要求：严禁公安警察参与征地拆迁），由于顶头上司来动员拆迁鲍先生赶到压力特别大，不久由于不同意签字鲍先生被单位停职要求签字之后上班，鲍先生妻子为减轻丈夫的压力被迫与其离婚，自己承担房屋拆迁的所有事项，岂料该县公安局称：你们夫妻是假离婚，你必须作通家庭思想工作签字拆迁。不久为加快逼迁进度该县领导由国土资源局以没收为由对鲍先生的房屋进行行政处罚，意图强制拆除。
此类事件在绝非仅仅是一个个案，据笔者了解陕西周至县实施的中国楼观道文化展示区项目需占地33平方公里，在某村拆迁过程中没有发布《征收土地公告》要求征地和拆迁，由于该村部分群众长期不同意拆迁，村中出现大批社会人员，号称：不拆杀死，拆拆拆，杀杀杀；泉州晋江洪先生由于不同意拆迁补偿标准，拆迁指挥部工作人员称将按照“两违”建筑将其房屋拆除..... 行政处罚、按违章处理、停止公职等一切由行政机关掌握的权力都仍然出现于拆迁；税收、工商、消防、国土、建设、卫生等一切可以动用的部门总是为拆迁冲锋陷阵，由此可见行政强拆虽然取消，但是行政逼拆方兴未艾，一种变相的强拆依然在严重侵犯被拆迁人的权益。
行政逼拆是盲目追求政绩的结果，不好强拆只好逼拆。
根据多年的职业经验和社会实践，笔者以为在新拆迁法出台、禁止行政强拆的大环境下，行政逼拆现象产生、蔓延是强制拆除的心态在某些地方领导心中仍然没有消除、是片面追求政绩的结果。
在新拆迁法出台之前，由于可以通过责成部门强制拆除的方式，地方政府强制拆除公民房屋非常方便，只要经房管部门作出一个裁决，县政府便可责成行政部门强制拆除，而且行政诉讼不影响强制拆除决定的执行，为地方政府的强拆大开方便之门。
但是由于新拆迁法出台之后取消了地方政府强拆权，而是转为司法强拆，故某些地方政府为实现以前一样的高效率拆迁，往往利用行政权限逼拆。
司法强拆审核相对严格、时间较长，是地方政府热衷于行政逼拆又一重要原因。
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的规定“被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法申请人民法院强制执行”。 按照新拆迁法的规定不仅取消了行政强拆，而且司法强拆在诉讼期间也受到一定的限制的，特别是《最高人民法院关于坚决防止土地征收、房屋拆迁强制执行引发恶性事件的紧急通知》出台，给司法强拆权给予了更严格的限制，使强制拆除的行使已经不可能拥有以前那样的速度，甚至在诉讼期间要停止，这导致了一些地方政府主要精力集中到动员拆户上，而对于不愿意拆迁的人员只好通过逼迫的方式达成。
由于实施行政逼拆的幕后指使者往往是地方政府的领导，故胁迫者一般有恃无恐明知自己的目的不正当，但还是肆无忌惮，当然也不排除一些执法人员不愿意实施逼拆行为但是迫于上级压力没有办法，只好将道德和法律抛于脑后。如安徽歙县国土资源局在对鲍家欣先生进行行政处罚时讲到：领导安排的我们也没办法。一句话道出了行政逼拆的玄机。
我国大量被拆迁户的房屋手续不全,给行政逼拆制造了契机。
在我国公民自建房屋，特别是农村的房屋一般手续不全，房产证和土地证都具备的比例很小，而建设工程规划许可证、用地规划许可证、施工许可证等规划、建筑方面手续齐全的则少之又少，同时政府部门往往在拆迁前几年就作出了规划，冻结拟拆迁区域内的所有房屋手续的办理。由于这样的原因地方政府往往抓住公民房屋手续不全，利用《城乡规划法》、《土地管理法》、《建筑法》等关于行政处罚的规定对号入座，不签字就按照违章建筑、非法建筑处理，被拆迁人只好签字。
其实这种手段是非常错误的，因为这种手续不全的原因不是来自于拆迁户而是执法落实不到位等社会原因造成的普遍现象，针对房屋登记手续不全的情况，《国有土地上房屋征收与补偿条例》专门规定了对登记不全的房屋进行调查、核实、认定，对于认定合法的要予以补偿；国务院《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》也要求对于历史原因造成手续不全的房屋予以补办手续，所以拿着行政处罚的幌子来胁迫被拆迁户是极端的错误，也是不符合政府的执政为民原则的。
行政强拆的主要手段是行政处罚、停止公职等行政手段，甚至夹杂了犯罪行为。
为逼迁所实施的各种行政手段从目的上来讲是违法的，由于意识到这一点地方政府往往会找一个合法的理由来进行掩饰，这就产生了安排规划、土地等部门检查房屋手续是否齐全；税务部门检查税收问题是否可以抓漏洞；工商部门寻找日常经营行为的问题；甚至计划生育、不给小孩上户口等都成为逼迁的手段，其影响涉及的公民和企业的方方面面，只要被这些部门盯上你不拆都不行，只要被这些部门盯上你就是去了在这里立足的根本。
行政手段固然是逼拆的主流，但是行政机关组织拆迁中也难以避免出现犯罪行为，如某县为实施拆迁雇佣的拆迁公司人员素质极端低下含有大量社会流氓混混，对群众实施恐吓等方式逼迁，笔者以为这属于有组织、有一定经济实力的临时组织、是带有黑社会的性质，如果达到一定程度应当属于组织、领导、参加黑社会性质组织罪。
地方政府是拆迁的主导者，同时又掌握着行政处罚的权力，当有人不配合的时候，盲目利用自己的权力来作为拆迁的筹码，几个部门包下一家进行联诛、对拆迁户的亲属株连、纵用社会人员实施口压迫群众是非常恐怖的行为，如鲍家欣事件，公职被停、夫妻被迫离婚、房子将要被没收，这一系列的问题说明一级地方政府如果把行政权力用到极致来对付一个普通老百姓是多么可怕。我们每一个人，都可能设想自己身处安徽歙县鲍家欣事件、泉州晋江洪昭权案件、陕西周至道文化展示区拆迁事件中，身处同类事件之中、身处同样的政府权力之下的进行感受——所谓“感同身受”。笔者关注的绝非这几个案件中的公正问题，更重要的是，如何才能从法治层面上根本性地解决行政权力的边界问题——这一问题困扰我们多年，而在以上三个案件中表现尤烈，是关乎一级政府如何与民众处理基本关系的大问题。只有这个问题解决了，才可以解决“一名公民如果在某个问题上让政府不如意就在一个地方无法立足”的问题。
行政逼拆折射出恐怖的现实：一个地方政府，当它特别强烈地想要办成一件事的时候，能够想得出怎样的办法、用得出怎样的权力。这种权力的直接承受者可能是部分公职人员、可能是存在一些问题拆迁户，而其实际影响所及，无疑是更广泛的社会公众，是整整一个地方社会。正是政府放大了它的权力，使它的触角伸展到家庭，伸展到公民其他的权利领域。这种过于强烈的行政意志和行权力度，可能使其“治下”的民众陷于绝望之境，鲍家欣家庭出现为此事而离婚的事例就是证明。如果一个政府行使其权力到了能够直接导致家庭破裂、社会失范的地步，那么这种行政可以说就是暴政，而无须问行使权力追求的目标是否公正了。　   行政逼拆反映出的问题，不是一个简单的政府权力“过大”的问题。政府的各项行政权，大都有其合法的来源，大都是维持社会正常运行、政府正常运转所必需的。当它们针对各种不同的对象分门别类地单独使用的时候，可能是公正的，也可能是不公正的。但是，当所有这些权力集中起来为了一个特定的目的来针对一个特定的对象的时候，肯定就是不公正的——哪怕这些权力要实现的目标是多么“正义”。这是程序的公正问题，而不是实质的公正问题。
党中央、国务院已经清晰的意识到了这些问题，2010年国务院下发《关于维护群众合法权益严格征地拆迁管理的紧急通知》随后国务院废止《城市房屋拆迁管理条例》出台新拆迁法，中央纪委监察部、最高人民法院连续针对征地拆迁问题下发紧急通知，严格要求禁止暴力等不正当手段逼迁，如此强大的政策法律攻势下某些地方政府还在搞如此野蛮的逼拆，令人无法置信，无法置信什么样的法律、什么样的政策能够抵制地方政府逼拆的冲动。