关于印发2002年劳动和社会保障事业发展计划的通知

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国务院


国务院关于包头市城市总体规划的批复



国函〔2000〕114号

内蒙古自治区人民政府：

　　你区《关于审核批准包头市城市总体规划的请示》(内政发〔1999〕94号)收悉。现批复如下：

　　一、原则同意修订后的《包头市城市总体规划(1996年至2010年)》(以下简称《总体规划》)。

　　二、包头市是内蒙古自治区的经济中心之一，是我国以冶金、稀土、机械工业为主的综合性工业城市。包头市的建设与发展要遵循经济、社会、人口、资源和环境相协调的可持续发展战略，调整产业结构，大力发展高新技术产业和第三产业，加强文化教育、医疗卫生等设施建设，完善城市功能，把包头市建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的现代城市。

　　三、同意《总体规划》确定的885平方公里城市规划区范围。在城市规划区内，实行城乡统一规划管理。要继续保持“一市二城”的布局结构。进一步强化主城区的核心地位，有重点地发展旗(县)政府所在地城镇和若干建制镇，逐步形成职能分工明确的城镇网络。在市域城镇体系规划指导下，做好旗(县)域城镇体系规划，促进城乡经济社会协调发展。

　　四、严格控制城市人口和建设用地规模，保护耕地、节约用地。到2005年，城市实际居住人口要控制在118万人以内，建成区建设用地控制在126平方公里以内；到2010年，城市实际居住人口要控制在124万人以内，建成区建设用地控制在131平方公里以内。

　　五、加强基础设施的规划建设。要建立以公共交通为主，各种交通方式协调发展、优势互补的客运体系。结合东河区旧城改造，理顺路网关系，逐步形成功能明确、布局合理、快速通畅的道路系统。加强污水处理设施建设，提高污水处理率和水的重复利用率。充分重视城市防灾工作，加强大型防灾骨干工程以及防灾信息系统的建设，建立以抗震为主，包括防洪、人防、消防等在内的城市综合防灾体系。

　　六、切实保护和改善生态环境。要高度重视水资源的保护和利用，建设节水型城市。结合城市空间布局结构的特点，加强居住区的绿化建设，并建设好组团间的绿化隔离地带，形成近郊农田防护林、城市防护林带以及铁路、河流、道路两侧的绿地有机结合的城乡绿地系统。结合九峰山自然保护区规划，切实保护好特有的珍稀濒危动植物。加强防风固沙林带等生态绿色工程建设和对昆河等河流的环境综合整治。加大对包钢等污染源的治理力度，不再扩大和发展耗水多、污染严重的企业。

　　七、重视保护城市风貌和特色。充分利用包头市背靠大青山、面临黄河的自然条件，形成具有民族风格和地方特色的城市景观。东河区的改造要注意保护具有历史文化价值的传统街区。严格控制钢铁大街、建设路、阿尔丁大街等主要干道两侧建筑及重要景点的建设。

　　八、严格实施《总体规划》。《总体规划》是包头市城市建设、发展和管理的依据，城市规划区内一切建设活动必须符合《总体规划》的要求。要抓紧编制分区规划和详细规划，深化有关专业规划，进一步建立和健全城市规划、建设和管理的各项法规，强化全社会遵守城市规划的意识。城市规划行政主管部门要依法对城市规划区范围，包括开发区在内的一切建设用地与建设活动实行统一、严格的规划管理，切实保障规划的实施。市级规划管理权不得下放。驻包头市各单位都要遵守有关法规及《总体规划》，服从城市规划管理，支持包头市人民政府的工作，共同努力，把包头市规划好、建设好、管理好。

　　包头市人民政府要根据本批复精神，认真组织实施《总体规划》，任何单位和个人不得随意改变。你区和建设部要加强对《总体规划》实施的指导、监督和检查工作。

国　务　院

二○○○年十二月二日


工会基本职责再认识

中国劳动关系学院 张喜亮

——修改后的工会法确立了工会的基本职责即维护职工的合法权益，那么，工会工作的常规项目如吹拉弹唱还要不要搞了？怎样处理“一个职责”和“两个维护”的关系？工会工作在市场经济制度中必须转变观念。


修改后的《中华人民共和国工会法》第六条规定：“维护职工合法权益是工会的基本职责。”这部法律颁布实施以后，有不少人在问：确立工会基本职责，那么，我们以往工作的常规项目“吹拉弹唱打球照相”还搞不搞了？我们单位的经济效益很好，职工的权益都能够得到保障，是不是我们工会就没有存在的必要了？此类的疑问还有很多如，基本职责和“四项职能”是什么关系？其实这里有很多的误解，凡此疑问无不是没有真正理解“工会基本职责”的真正涵义。

一、工会基本职责的演进与形成

就工会的存在和工会工作而言，关于工会基本职责的认识，其实也是混乱的。比如有时候被称作工会的任务、工会的职能、工会的功能、工会的作用等等。其实，依笔者所见，这都是不同时期不同的用词而已，其本质都是要表达工会这个社会团体究竟是干什么的这样一个思想。工会基本职责的形成在新中国成立以后，大体上经历了“三位一体”、“四项职能”和“基本职责”这样三个阶段。

（一）革命的工会

马克思主义创立之初，就把工会视为是无产阶级革命思想训练的中心，马克思和列宁都有这样的论述，即无论工会过去怎样，从现在开始要用无产阶级的理论来武装工人。在共产党的革命事业尚未成功的时期，或既有的工会被改造成为用无产阶级革命理论武装的组织成为无产阶级革命的力量，或在共产党领导下工人被组织到工会中来，工会就是共产党领导无产阶级革命事业的政治力量。工人阶级只有解放全人类才能最后解放自己，这是讲的无产阶级革命的彻底性；工会就是无产阶级革命力量的训练中心。所以，列宁称工会是“共产主义大学校”。
共产党领导的无产阶级革命取得胜利初期，建立强有力的政权机关和回复国民经济存在着很多的困难，工会的作用的凸现出来。中华人民共和国成立前夜，工会领导工人进行“护厂运动”保住了一些工厂和机器设备为新中国的经济建设保留了一定的基础。在一些地方发动势力依然存在，共产党的基层政权难以支撑，工会一方面在努力保障共产党的政策得以贯彻，一方面帮助建立新生政权。正是如此，开国元勋朱德总司令提出，中国工会是人民政权的支柱。应当说，这是对建国前后中国工会的高度概括。关于进入社会主义社会以后，工会的作用问题，便有了争议，尤其是共产党内部对此发生了争议。取消工会，这样的观点几乎在所有社会主义国家之执政的共产党都有过，苏联有托洛茨基、布哈林，中国共产党也概莫如此，甚至以党的决议的形式决定先从县级开始，逐步取消工会，1958年以后的中国工会工作的目标就是要为“消灭工会”而奋斗。当时流行一种观点，也是一种取消工会的理论即“工会是张破尿布”。“破尿布”意思就是，建国初期，中国共产党的执政经验还比较少，有工会的存在可以帮助共产党壮大起来，积累执政的经验，——1956年之前的中国大概就是属于这个时期；1956年共产党宣布中国进入社会主义社会，这个时候执政的共产党已经不再是需要尿布的孩提了，所以，工会必须取消。由此可见，工会在社会主义或者说在共产党执政以后，其地位作用问题，一直是被搞糊涂了的，直至糊涂到要消灭工会。就是因为工会的性质作用问题，在中国工会被停止工作之前即文化大革命之前，在党内和工会内部就引起了不少于两次的大“论战”。每次论战的结果都是工会理论和工作受到一次沉重的打击，一些工会干部受到无情斗争，——这其实也就是一直以来工会干部在工作中“心有余悸”的根源之在。工会在社会主义社会究竟应当干点什么呢？

（二）三位一体的工会

建国前夕即1948年8月在哈尔滨召开了第六次全国劳动大会，确立了中国工会在新中国中做好工作理念：首先是成为国家政权的支柱，其次是在建设国家中改善职工生活，工会在法律范围内可以采取自由多样的活动方式。1951年中央人民政府颁布《中华人民共和国工会法》，规定：“工会是自愿结合的工人阶级群众组织”。同年9月全总主持工作的副主席李立三在《关于在新民主主义时期工会工作中的几个问题的决议（初步草案）》中指出了工会工作的基本任务：第一，保卫革命胜利果实、巩固人民民主政权，是胜利了的工人阶级当前和永久的最根本的任务；第二，工人阶级要肩负起国家领导阶级的责任，必须在改造整个社会的同时改造自己；第三，工会在一切工作中都必须贯彻发展生产、繁荣经济、公私兼顾、劳资两利的方针，建设强大的国防力量和强大的经济力量是中国工人阶级和全国人民现时的最高任务和最大利益；第四，争取在增加生产的基础上逐步改善工人生活是工会的基本任务之一；第五，工会必须极力发扬工人阶级互助精神，组织工人职员及其家属，以互助的方法来解决日常生活中的困难。自此，工会理论问题的争论开始了，关于工会的任务问题、立场问题、民主改革问题、工会和政府及企业行政的关系问题、公私利益问题、产业工会问题等等，急风暴雨式的政治斗争在工会内部展开了。1951年12月全总党组第一次扩大会议批判了当时主持工作的李立三。冠以的罪名是“工团主义”、“工联主义”、“家长制、家天下”和企图把工会搞成“独立王国”。所有这些不实之词主要来自一点即工会代表了职工的利益、维护了职工的权益。1981年李立三案件平反，推倒了强加于人的一切不实之词。批倒李立三之后，赖若愚主持全总工作，在大量的调查研究基础上逐步形成了“生产、生活、教育”三位一体的工会工作方针。1958年赖若愚病逝，全总党组召开第三次扩大会议，几乎与李立三一样的罪名对赖若愚展开了批判。1979年对赖若愚案件平反。批判赖若愚之后，便形成了“工会为工会的消亡而奋斗”的口号。自中华人民共和国成立以来至1967年全总被停止工作，尽管工会领导人几经批判，在全国工会工作中基本上贯彻的还是“生产、生活、教育”三位一体的工作方针，在这个方针的指引下，工会工作为新中国政权的巩固和建设做出了不容抹杀的巨大贡献。

（三）四项职能的工会

文化大革命结束之后，工会系统的冤假错案陆续被平反昭雪。工会召开了第九次、第十次全国代表大会。这期间工会干部心有余悸地在探索新时期的工会工作。1994年颁布实施了第二部《中华人民共和国工会法》，这部工会法改变了第一部工会法关于工会性质认识，规定“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织”。第一部工会法对工会组织的性质规定是“工会是工人阶级自愿结合的群众组织”。两者所强调的重点是不同的，如果说第一部工会法强调的是工会是“工人阶级”的群众组织，那么，第二部工会法则强调的是工会是“职工”自愿结合的工人阶级群众组织；这里有一个从“阶级”到“职工”的微妙之变化。第二部工会法确定了工会的“四项职能”：
第一，参与职能。“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业，管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。”
第二，维护职能。“工会在维护全国人民总体利益的同时，维护职工的合法权益。”
第三，建设职能。“工会动员和教育职工以主人翁态度对待劳动，爱护国家和企业的财产，，遵守劳动纪律，发动和组织职工努力完成生产任务和工作任务。”“工会组织职工开展社会主义劳动竞赛，开展群众性的合理化建议、技术革新和技术协作的活动，提高劳动生产率和经济效益，发展社会生产力。”
第四，教育职能。“工会对职工进行爱国主义、集体主义、社会主义教育，民主、法制、纪律教育，以及科学、文化、技术教育，提高职工的思想、道德和科学、文化、业务素质，使职工成为有理想、有道德、有文化、有纪律的劳动者。”

（四）基本职责的工会

在中国工会第十二届全国代表大会上尉健行被选举为主席，在此届二次执委会上根据当时国家对国有企业实行深化改革造成了大量的困难职工群体的实际情况，提出了工会工作“突出维护职能”的“总体思路”，要求工会干部应当是困难职工的第一知情人和第一救助人。这个总体思路执行了近十年，业已深入到了工会干部之心。2001年10月底颁布了修改后的《中华人民共和国工会法》。这部工会法第二条规定：“工会是职工自愿结合的工人阶级的群众组织。中华全国总工会及其各工会组织代表职工的利益，维护职工的合法权益。”关于工会性质的这样的表述，较之前两部工会法则更加强调了工会的“职工”性。以法律的形式要求工会必须真正成为职工的组织。与工会性质的这样的定位相适应，工会法第六条规定：“维护职工的合法权益是工会的基本职责”。

二、全面正确地理解工会基本职责

对于基本职责的理解第一要全面第二要正确，不可偏废。基本职责的内容是丰富的，不可以只停留在维护职工劳动权益这样一点之上。

（一）维护职工合法权益不仅是维护劳动法律赋予职工的权利

工会法规定的工会的基本职责是“维护职工合法权益”，这其中的“合法”权益之法，不仅包括劳动法律法规，还包括其他一切涉及职工权益的法律法规。改革开放以来，我国颁布的各种法律法规足有三千多部，凡涉及职工权益的内容，只要职工有需要，工会都应当予以维护。
记得有一次某工会主席叙述了这样一件事情。某女职工因为其继承娘家母亲的财产发生了纠纷，要求工会予以帮助实现其继承的权利。该女工的丈夫是独生子，结婚多年一直和公婆生活在一起，时常回娘家探望双亲且深得娘家双亲的喜欢。公婆生病住院时恰赶上娘家母亲亦生病住院，该女工分身两边照顾，疲于奔命。后来婆母病重便多日未能照料娘家母亲。经过精心治疗和照料，婆母康复。与此同时，娘家母亲却不幸去世。娘家母亲留下大笔遗产，且以往有遗嘱称一套住房留给该女工。可是，娘家兄弟及弟媳坚决反对该女工继承母亲的财产，理由是只顾及照料婆母而没有坚持侍候母亲。母亲过世该女工也痛不欲生，为自己未能守护在母亲身边深感内疚。她究竟是否可以继承娘家母亲的遗产？该女工请求工会予以帮助。
从理论上说，这属于一桩家庭民事纠纷，从工会的角度来看或许不宜多管。对照工会法所确立的基本职责，则不难决定是否接受该女职工的请求。工会法规定的工会之基本职责是维护职工“合法”权益。这其中的“合法”权益，就不仅是劳动法律法规规定的权益。“合法”权益之法是包括涉及职工权益的所有法律法规。按照我国继承法的规定，子女享有同等的财产继承权利，同为第一顺位继承人，不论是否出嫁。可见，该女工依法享有继承之权益，娘家兄弟及弟媳阻挠和干涉该女工的继承权是严重违法之行为，以该女工在母亲辞世前未在身边守护为由也是站不住脚的。这时，该女职工请求工会予以帮助实现其继承权，工会按照工会法的基本职责之要求应当给予“维权”。当然，从工会的角度看，这类的事情，工会履行基本职责给予“维权”的方式方法、途径和程度的把握，是可以灵活多样的。但是，如果工会简单地拒绝该女职工维权的请求则是不当的。在实践中，有些工会干部就是这样的，往往以自己的主观判断，一般认为自己无能为力的便将职工拒之门外。无论怎样的情况，如果是职工请求工会帮助维权，那么工会就不应当拒绝；当然，工会也不是无所不能的，但是也不能因此就将职工拒之门外。那么，究竟该怎样处理这类事情呢？简单地说，工会首先要受理职工的请求，然后尽其所能给予帮助和支持。履行基本职责受理职工维权请求不等于说必定能够满足或达到预期的目的。工会法规定的工会之基本职责，要求的是工会必须尽其所能而不是心满意足的结果。

（二）维权的内容是丰富的

一般把维权这个基本职责仅仅理解为维护职工的劳动权益，不是劳动权益就非工会应当受理的，这也是一种误解。按照工会法之基本职责的规定，维权的内容是相当丰富的。这个内容包括政治权益、民主权益、经济权益、劳动权益、精神文化权益、人身健康权益、心理健康权益等等，凡职工之合法权益都应当维护。
政治权益的维护，往往是最被忽略的。一般认为，政治权力是党和国家的事情，政治权利则是具有官职的人才关心的，平头百姓何来政治权益？甚至有些工会干部由于社会的某种原因残留着这样的观念即“远离政治”、“莫谈国是”。其实这也是一种错误的观点。先圣孔子曰，“政者，正也。”西洋先哲亚里士多德曾说，“人是天生的政治动物。”民主先驱孙中山认为，“政治就是治理众人之事。”由此可见，政治无处不在，政治也是回避不了的。现代社会每一个公民都享有政治的权益。我国宪法赋予了职工很多的政治权利。前些年接待了一个美国劳工研究方面的代表团，其中有工会工作者。他们问到，中国工会的当前的最重要的工作是什么？答曰：“组织起来切实维权”。我们反问之，你们当前最重要的工作是什么啊？答：“培训政治员”。问：“何意？”答：培训政治员到各地宣讲，争取使现任总统及其他的党落选。他们说现任总统假借恐怖危机推行私有化策略，工会的组织率急剧下降，因此一定要使之下台。他们把动员会员参加选举并赞同工会的观点作为最大的政治任务。当时我们感到，看来政治任务不仅我们共产党国家有，像美国这样的国家也有政治任务啊。我们国家的工会法第五条规定：“工会组织和教育职工依照宪法和法律的规定行使民主权利，发挥国家主人翁的作用，通过各种途径和形式，参与管理国家事务、管理经济和文化事业、管理社会事务；协助人民政府开展工作，维护工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家政权。”这不就是职工的政治权利吗？这也是工会的任务啊。各级工会组织在组织职工参与国家、社会等事务管理方面，在组织职工维护社会主义国家政权方面究竟做了哪些工作呢？笔者想起了另外一件事情。我们国家实行人民代表大会制度，人大代表参与国家或地方政策的制定和事务的管理。工会能不能在选举各级人大代表这项工作中发挥一些作用呢？怎样保证在各级人民代表大会中依法有足够数量的工人被选举为人大代表，据此参加国家和各地方的管理工作，这是我们工会应当认真思考的问题。这就是维护职工政治权益的一项具体而可为的工作。对于那些占据工人代表名额的非工人的人大代表，工会应当勇于表达自己的观点。当然，工会不能也不应当把自己的观点强加于职工或会员，但是，工会如果没有自己的主张则是不可思议的。贯彻中央政治文明建设和政治民主建设的要求，作为中国共产党的群众工作的工会工作，如果漠视职工的政治权利的维护则是不可思议的。
职工的民主权益的维护，一般说来也是政治权益的组成部分。按照现代政治学理论分析，政治权利往往是与国家政权联系在一起的。职工参与国家管理的权利是政治民主权利。我们所说的民主权益是特指职工在用人单位内部参与管理的权利。职工不仅是国家的主人而以国家主人的身份参与用人单位的管理，从职工是生产的主人的角度分析，无论在什么性质的用人单位中，职工都应当有权参与管理。修改后的工会法第六条第三款规定：“工会依照法律规定通过职工代表大会或者其他形式，组织职工参与本单位的民主决策、民主管理和民主监督。”由此可见，维护职工的民主权益是工会基本职责的应有之义，也是工会法赋予工会的权利。劳动法第八条亦规定：“劳动者依照法律规定，通过职工大会、职工代表大会或者其他形式，参与民主管理”。可见，维护职工参与用人单位管理的民主权益，工会义不容辞。有些人认为，在外资企业、私营企业等非公有的经济组织中，职工无权参与管理。这种观点是没有任何根据的。首先，从政治上看，工人阶级是国家的领导阶级，中国职工作为工人阶级的分子在任何性质的单位中都有权监督其执行中国法律法规的情况；只有参与管理才能真正有效地实现这些权利。从企业管理学理论上看，职工是直接与生产资料相结合的主体，对企业的生产经营最了解，从提高企业劳动效率出发，吸收职工参与管理是最佳的选择。关于职工参与企业管理的理论在上世纪70年代便在发达的市场经济国家广泛采用。企业是相关人的利益共同体的观点在当今世界的著名企业中早就形成了共识。我国工会履行其法定的基本职责，维护职工参与管理的民主权益是一项重要的内容。
职工的经济权益也是工会基本职责的一项重要内容。山东某企业进行股份制改造，对于一个在计划经济时代发展起来的国有大中型企业而言，既有资产是全体职工共同努力的创造积累起来的，所以一概而论为国有资产并不符合实际。计划经济时代的企业，职工的工资并非其真实的劳动报酬，充其量只能说是生活资料的基本收入。因此，在清产核资划分资产时必须体现出职工的积累，没有考虑职工的积累和贡献显然是不合情理的。从理论上分析，职工对既有的企业资产拥有一定的所有权，但是在账目上，又很难体现出来。如何解决这个问题，就需要各方面共同协商，无论如何职工的经济利益也应当获得最基本的保障。企业工会与企业及有关部门共同协商，把附属于主体企业的所谓“大集体”、“小集体”企业如职工服务社、劳服公司等析产为职工所有，对这些附属企业进行清产核资，作为职工的股份再与主体企业进行资产重组。他们的这种做法就是在维护职工的经济权益。经济权益方面的内容还有很多，比如劳动分红的问题。职工完成工作任务依法获得一份合理的工资，那么，在企业获得的利润中，职工的创造是不是还应当获得一部分利润分红呢？笔者在新加坡考察发现，其中就有一些企业的职工享受利润分红。利润分红在我国虽然没有法律对此做出明确的规定，但是，无论从企业管理理论分析还是从职工创造价值的角度认识，职工享受利润分红都是有其道理的，这是职工的经济权益之一，工会履行基本职责应当为职工争取这些经济权益。还有，企业与职工终止劳动合同，职工是否应当享受一定的经济补偿，这也是职工的经济权益。虽然劳动政策规定用人单位可以不支付职工经济补偿，但是，也没有规定不可以支付经济补偿。与职工在企业中的所创造的价值相比较，职工所获得的正常的工资收入显然只是其中的极小部分，职工的最好时光贡献给了该单位，劳动合同终止以后，年龄优势已经不再，在用人单位与职工终止劳动合同的时候，支付其经济补偿是情理之中的事。工会履行基本职责，应当为其争取这些经济权益。