天津市城市管理相对集中行政处罚权规定

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BOT与BT:天使还是怪兽？

黎广军


摘要：BOT (Build-Operate-Transfer 建设-经营-转让)是一种民间融资基础设施方式，BT (Build-Transfer 建设-转让) 是BOT的一种变换形式。2003年起我国BT项目蓬勃发展，2006年起社会对BT的性质展开了争论。文章阐述了民间融资基础设施的概念、BOT的变换形式和国外BT的法律定义以及菲律宾、越南、韩国等国的BOT立法，并认为，由于我国法律和市场制度不完善，外国“BT天使”来到中国就异化成了“BT怪兽”。
关键词：BOT；BT；BTL；民间融资基础设施；政府采购；带资施工


1 引言

建设部2003年2月建市[2003]30号文《关于培育发展工程总承包和工程项目管理企业的指导意见》(以下简称《指导意见》)第四条第(七)款提出:“提倡具备条件的建设项目，采用工程总承包、工程项目管理方式组织建设。鼓励有投融资能力的工程总承包企业，对具备条件的工程项目，根据业主的要求，按照建设—转让(BT)、建设—经营—转让(BOT)、建设—拥有—经营(BOO)、建设—拥有—经营—转让(BOOT)等方式组织实施。”
此后，BT方式如火如荼地在全国蔓延。据报道，总部设在南京的中国太平洋建设集团2005年完成了300亿元产值的BT市政工程，利润率达到35%，董事长严介和以125亿元一跃成为2005年胡润中国富豪榜亚军，而2004年他仅以15亿元排行第66位。据说，该集团已签署了近3000亿元的BT市政工程协议。①
正当“严介和暴富模式”震惊中外的时候，2006年1月建设部、国家发改委、财政部、中国人民银行联合发布了《关于严禁政府投资项目使用带资承包方式进行建设的通知》(以下简称《通知》)，其中第一条规定：“政府投资项目一律不得以建筑业企业带资承包的方式进行建设，不得将建筑业企业带资承包作为招投标条件；严禁将此类内容写入工程承包合同及补充条款，同时要对政府投资项目实行告知性合同备案制度。……采用BOT、BOOT、BOO方式建设的政府投资项目可不适用本通知。”
有些观点认为《通知》禁止了BT方式，有些观点认为BT方式并非带资施工，不适用《通知》。

2 BOT的概念

BOT 是一种民间参与公共基础设施投融资的方式：政府与外国或本国的民间投资人(财团) 签订特许权协议，特许期一般为10～50年；投资人据此组建具项目公司，负责筹资和建设公共基础建设项目；项目公司在特许期内拥有、运营和维护该设施，并向终端用户收取费用，以回收投资并取得合理利润；特许期满后，投资人将运作良好的项目无偿转让给东道国政府，包括所有权和经营权。BOT投资人 (亦称发起人、建议人、特许权人、项目公司等) 不得为国营企业，否则将变成不同政府部门之间的互相投资。BOT项目的收费标准由特许权协议规定，而特许期包括建设期，因此项目设施的建造应总价固定、工期固定的总承包合同，例如FIDIC银皮书。投标前，投资人要做许多工作，包括完成初步设计，签署保险、融资、原料供应、产品包销意向书，等等。
我国第一个BOT项目是1984年兴建的深圳沙角B电厂，特许期(10年)已经结束，并已转让成功。1995年，国家计委选择了广西来宾B电厂等一批项目作为BOT试点，有些获得成功，有些已经失败。

3 民间融资基础设施的概念

在工业化初期，许多交通、能源等基础设施由私人投资，到20世纪，全球却出现了政府垄断公共基础设施的趋势。随着社会经济的发展，公共服务的供需矛盾日益严重，政府开始鼓励民间参与基础设施投资。
BOT 是发展中国家提出的理论。1984年，土耳其总理厄扎尔决定引入民间资金兴建基础设施并制订了世界上第一个BOT法 (土耳其法律No.3096)。BOT 理论强调“民间投资、用者偿还”，政府无须投入财政资金就可向公众提供服务并且不构成政府的外债和内债，但政府要提出奖励计划以吸引民间投资，例如免税等。
发达国家一般采用英国在1992年提出的PPP (Public-Private Partnership 公私合作伙伴关系) 理论，它强调公私双方共担风险和社会责任并共享收益，而BOT的目标在于解决公共服务的供需矛盾，以政府不承担债务为原则。有些国家综合两者优点，称之为PPI (Private Participation Infrastructure 民间参与基础设施) 或PFI (Privately Financed Infrastructure 民间融资基础设施)。目前，BOT与 PPP已经你中有我，我中有你。
政府通常主动提出发展计划，向社会公告容许民间参与的项目。如民间自行寻找投资机会，主动向政府提出项目建议，则称为民间主动融资 (PFI，Private Finance Initiative)，所以投资人亦称“发起人”或“建议人”。
1996年联合国工业发展组织公布了《通过建设-经营-转让(BOT)项目发展基础设施的指南》(BOT指南)。2000年联合国国际贸易法委员会公布了《私人融资基础设施项目法律指南》(PFI法律指南)；2003年，联合国国际贸易法委员会公布了《私人融资基础设施项目示范立法条款》。

4 BOT的主要变换形式

4.1 BOT随项目状态而变化
BOT只适用于新建项目，当项目状态不同时，BOT随之变化为如下形式：
(1) OT (Operate-Transfer 经营-转让)。政府代为建造后交给投资人经营。
(2) CAO (Contract-Add-Operate合同-增加-经营)。政府批出合同，将现有公共基础设施包给民间经营并收取租金或使用费，合同期满后经营权交还给政府。例如，BOT项目特许期满转让给政府后，投资人以CAO方式，增加特许期，继续经营。土耳其BOT法称之为TOR (Transfer of Operate Right 转让经营权)。
(3) ROT (Refurbish-Operate-Transfer更新-经营-转让)。ROT适用于更新改造项目。
(4) DOT (Develop-Operate-Transfer 发展-经营-转让)。私人业主发展与其物业毗邻的基础设施并负责经营，特许期满后所有权和经营权无偿移交给政府。DOT项目本身可能无利润可言，但往往使毗邻物业升值。

4.2 BTL (Build-Transfer-Lease 建设-转让-租赁)
项目建成后所有权无偿转让给政府，政府免费出租给投资人自用一定时间，租期满后使用权交还给政府。但韩国法律的定义不同，见本文 7.3 节。

4.3 BLT (Build--Lease-Transfer 建设-租借-转让)
项目建成后，投资人出租给政府使用，租期满后项目所有权自动转让给政府。另有一种定义：项目建成后，投资人无偿自租一定年限，到期后所有权转让给政府；我国有些地区采用这种方式“引凤筑巢”，例如，村委会无偿提供土地给投资人兴办加工厂，10年后工厂所有权无偿转让给村委会，包括生产设备。

4.4 BTO (Build-Transfer-Operate建设-转让-经营)
项目建成后所有权转让给政府，并由投资人经营该项目，特许期满后项目使用权交还给政府。这种方式适用于国家控制的基础设施，以规避东道国法律。据国际电联《1996/1997国际电信发展报告》第4.4节称，泰国最先于上世纪80年代末采用这种方式引入外资兴建电信设施，并按电信营业额收取特许权费。②
此外，还有一种“有偿BTO”，项目转让时政府一次性或分期支付固定总投资。这种方式适用于公益性设施，投标竞争的目标是降低总投资和经营补贴，即降低公共设施的全寿命成本。

4.5 BOOT (Build-Own-Operate-Transfer建设-拥有-经营-转让)
在特许期内，BOT和BOOT的投资人都拥有所有权，但前者无自主经营权，而后者具有业主地位(Ownership)并拥有自主经营权，一般用于投资回收期较长且商业化程度较高的项目，例如体育场馆。印度还用于港口，例如古吉拉特邦 (紧邻巴基斯坦和阿拉伯海，人口5000余万) 1995年颁布了《港口政策下的BOOT原则》、1999年颁布了《古吉拉特邦基础设施发展法案》并于2006年修订，这是印度第一部BOT法，定义了12种民间参与方式(下载地址www.gidb.org/botlaw.htm)。2004年尼泊尔也颁布了BOOT法 (下载地址www.moppw.gov.np)。
江苏省南京市人民政府


南京市人民政府令
　
第１６３号


　　《南京市性病防治管理办法》已经１９９９年２月２日市政府常务会议审议通过，现予发布，自发布之日起施行。

　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
市长　王宏民
　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　
一九九九年二月十二日


　　　　　　　　　　　　 南京市性病防治管理办法

第一章　总则





　　第一条　为了有效地预防、控制性病的发生、传播与蔓延，保护人体健康，根据《中华人民共和国传染病防治法》和卫生部《性病防治管理办法》等法律、法规和规章，结合本市实际，制定本办法。


　　第二条　本办法所称性病是指：艾滋病、淋病、梅毒、非淋菌性尿道炎（宫颈炎）、尖锐湿疣、软下疳、生殖器疱疹、性病性淋巴肉芽肿以及国家卫生行政部门明确规定的其他性传播疾病。


　　第三条　本市行政区域内性病的预防、控制、监测和诊断、治疗等活动，均应当遵守本办法。


　　第四条　性病防治管理工作实行预防为主、防治结合、综合管理的方针。


　　第五条　南京市卫生局负责对本市性病防治工作实际统一监督管理，区、县卫生行政部门负责辖区内性病防治的监督管理工作。
　　市、区、县卫生防疫站、性病防治机构以及医疗保健机构，应当按照专业分工承担责任范围内的性病防治管理工作。


　　第六条　市、区、县人民政府应当加强对性病防治工作的领导，制定性病防治规划并组织实施，保障开展性病防治工作所必需的经费。


　　第七条　公安、司法、民政、教育、宣传、文化、旅游等部门以及工会、共青团、妇联等群众组织，应当在同级人民政府领导下，按照各自职责，共同做好性病的综合防治工作。

第二章　预防





　　第八条　国家机关、社会团体、企事业单位、部门、大中专院校等，应当在卫生行政部门的指导下，利用各种形式宣传性病的危害、传播方式和防治知识，培养人们的健康意识和洁身自爱、自尊、自重的道德情操。


　　第九条　宾馆、饭店、旅社、招待所、公共浴室、游泳池、美容美发店以及文化娱乐场所等可能引起性病传播的公共场所，应当严格执行国务院《公共场所卫生管理条例》，按照国家卫生标准和性病防治工作的要求，加强卫生管理，接受当地卫生防疫机构对其进行的卫生消毒技术指导和监督。


　　第十条　性病防治机构和经核准从事性病专科诊治的医疗保健机构，应当严格执行各项管理制度和技术操作规程，按规定使用一次性医疗卫生用品和注射器，防止性病的医源性感染。


　　第十一条　各级医疗保健机构对患有性病的孕妇应当给予积极治疗，对新生儿应当实行１％硝酸银点眼制度。


　　第十二条　对下列人员进行体检时，应当将性病检查作为检查项目：
　　（一）保育、幼教、饮食服务行业的从业人员；
　　（二）在本办法第九条规定的公共场所中直接为顾客服务的从业人员；
　　（三）参军、供血、劳务输出人员。
　　前款第（一）、（二）项人员被查出患有性病的，必须待治愈后方可恢复工作。


　　第十三条　对出租汽车驾驶员和从事长途运输的驾驶员以及供销员等，有关部门和单位应当加强教育和管理，协助卫生行政部门搞好健康检查，发现性病患者应当督促其进行彻底治疗。


　　第十四条　定居国外和在国外居留１年以上的中国公民（含在外国轮船上工作的中国海员），回宁定居或者居留１年以上的，必须在回宁之日起２个月内到指定的卫生防疫机构接受艾滋病抗体血清检查。
　　来宁定居或者居留１年以上的外国人（含外国留学生），必须按照有关规定，持法定医疗机构出具的合法有效的艾滋病抗体血清检查合格证明，到公安机关办理有关居留手续。


　　第十五条　申请结婚登记的男女双方，必须持有经市卫生行政部门许可的婚前医学检查机构出具的婚前医学检查证明；无婚前医学检查证明或者经检查患有艾滋病、梅毒，以及艾滋病病毒感染者，民政部门不予登记。

第三章　诊断治疗





　　第十六条　开设性病专科门诊必须具备下列条件：
　　（一）具有经过专业培训的性病防治专科医生和检验人员；
　　（二）具有二级以上实验室；
　　（三）具有诊断治疗性病所必需的消毒隔离条件；
　　（四）建立相应的疫情报告、消毒隔离等管理制度。
　　符合前款规定条件的，由县级以上卫生行政部门核准登记，并发给《医疗机构执业许可证》后，方可从事性病专科诊治。


　　第十七条　凡性病患者或者疑似患有性病的，应当及时到性病防治机构或者医疗保健机构进行诊断治疗，如实提供性病发生及传播等情况，并遵照医嘱进行定期检查、彻底治疗。


　　第十八条　性病的诊断治疗，应当按照国家卫生行政部门颁发的《性病诊断标准和治疗方案》执行。其中，对艾滋病病毒感染者的诊断治疗，应当按照国家卫生行政部门颁发的《艾滋病监测管理的若干规定》执行。


　　第十九条　诊断治疗性病的医务人员必须具备执业医师资格。


　　第二十条　医务人员在诊断治疗性病患者时，应当采取保护性医疗措施，严格为患者保守秘密。


　　第二十一条　性病检查治疗收费按照省、市物价部门核定的标准执行。


　　第二十二条　刊登、播放、张贴、散发性病医疗广告，必须按照国家有关规定，经市卫生行政部门初审后，报省卫生行政部门审批。
　　各种新闻媒体一律不得刊登、播放未经卫生行政部门审批的性病医疗广告。

第四章　疫情报告





　　第二十三条　性病防治机构、卫生防疫机构和医疗保健机构应当指定责任疫情报告人。责任疫情报告人应当按照下列规定报告疫情：
　　（一）发现疑似艾滋病患者或者艾滋病病毒感染者时，城镇于６小时内，农村于１２小时内必须报经市卫生防疫站确认后统一上报；
　　（二）发现梅毒、淋病患者时，城镇于１２小时内，农村于２４小时内向患者所在地卫生防疫机构报出传染病报告卡；
　　（三）发现其他性病患者时，应当在７日内填写性病疫情报告卡，向市、县性病防治机构报告。


　　第二十四条　性病防治机构、卫生防疫机构、医疗保健机构及其责任疫情报告人，不得隐瞒、谎报、漏报、迟报性病疫情。


　　第二十五条　性病防治机构、卫生防疫机构、医疗保健机构应当认真执行性病疫情的月报和年报制度。市、区、县卫生行政部门应当对辖区内性病的疫情登记及报告情况进行检查监督。

第五章　控制





　　第二十六条　性病患者不得向他人供血、献精或者提供人体组织器官；在性病未治愈前，不得进入公共浴室、游泳池；患有艾滋病、梅毒的孕妇应当终止妊娠并积极配合治疗。
　　外国人在宁居留期间，被查出患有艾滋病或者感染艾滋病病毒的，当地卫生行政部门可以提请公安机关令其立即出境。


　　第二十七条　卫生防疫机构、医疗保健机构可以根据预防性病工作的需要，对艾滋病病毒感染者、疑似艾滋病患者，以及与艾滋病患者和艾滋病病毒感染者有密切接触的，采取下列控制措施：
　　（一）留验；
　　（二）限制活动范围；
　　（三）医学观察；
　　（四）定期或不定期访视。


　　第二十八条　公安机关对查获的卖淫、嫖娼人员，应当及时通过性病防治机构进行性病检查；对患有性病的，应当进行强制治疗。检查治疗费用一般应当由本人或者家属承担。


　　第二十九条　性病防治机构、卫生防疫机构应当设置传染病管理监督员，依法对有关性病防治的法律、法规执行情况进行监督检查。

第六章　罚则





　　第三十条　公共场所违反本办法第九条规定，卫生管理不符合国家卫生标准和性病防治要求，且拒不接受卫生防疫机构卫生监督的，由卫生行政部门给予警告，可以处以１００００元以下罚款；情节严重，造成性病传播的，可以责令其停业整顿。


　　第三十一条　违反本办法第十六条的规定，有下列行为之一的，由卫生行政部门给予处罚：
　　（一）未取得《医疗机构执业许可证》擅自从事性病诊断治疗的，责令其停止诊治活动，没收非法所得和药品、器械，并可以根据情节处以１００００元以下的罚款；
　　（二）医疗机构超出登记范围，未经批准擅自从事性病诊断治疗的，给予警告，责令改正，并可以根据情节处以３０００元以下的罚款；情节严重的，吊销其《医疗机构执业许可证》。


　　第三十二条　性病防治机构、卫生防疫机构和医疗保健机构及其责任疫情报告人，违反本办法第二十四条规定，不报、漏报、迟报、谎报性病疫情的，由卫生行政部门责令限期改正；对主管人员和直接责任人员，由其所在单位或者上级主管机关给予行政处分。
　　个体行医人员在执行职务时，有前款行为的，由卫生行政部门责令限期改正，逾期不改的，可以处以１００元以上５００元以下罚款；对造成性病传播的，可以处以２００元以上２０００元以下罚款。


　　第三十三条　明知自己患有艾滋病、梅毒、淋病等严重性病而卖淫、嫖娼，传播性病，构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十四条　违反本办法第二十二条规定，擅自刊登、播放、张贴和散发性病医疗广告的，由工商行政部门按照《中华人民共和国广告法》及有关法律、法规予以处罚。


　　第三十五条　对拒绝、阻碍性病防治工作人员和传染病管理监督员依法执行公务的，由公安机关按照《中华人民共和国治安管理处罚条例》给予处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。


　　第三十六条　当事人对行政处罚决定不服的，应当依法申请行政复议或者提起行政诉讼。当事人逾期不申请复议、不提起诉讼，又不履行处罚决定的，由作出处罚决定的行政机关申请人民法院强制执行。


　　第三十七条　从事性病的医疗保健、卫生防疫、监督管理的人员和政府有关主管人员玩忽职守，造成性病传播和蔓延的，由所在单位和上级主管机关给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第七章　附则




　　第三十八条　本办法由市卫生局负责解释。


　　第三十九条　本办法自发布之日起施行。

1999年2月12日